2014年，第十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了新的《环境保护法》。

回顾中国环境法治的发展历程，如果把环境立法的发展维度作为考察的切入点，从新中国第一部《环境保护法》1979年的试行，到1989年《环境保护法》的正式颁布，再到25年之后的《环境保护法》首次全面修订，从最初的“小步走”到现今的“大步跑”，一方面体现了中国环境法治近年来突飞猛进的发展，另一方面也折射出中国多年来忽视环境保护的超速经济发展积累的日益严峻的环境问题，导致了人与自然之间对抗性矛盾的日益严峻。应该说，此次《环境保护法》的全面修订与颁布，立足中国国情，顺应社会民意，适应了中国经济转轨和社会转型发展的现实需要。最重要的一点是，新《环境保护法》的修订、颁布和实施，开启了中国环境法治发展的新维度。新《环境保护法》立足中国现实国情和直面中国严峻的环境问题，回应了中国以生态文明为未来社会建构方向的时代诉求。新《环境保护法》确立和夯实了未来中国在环境立法、环境执法、环境司法和环境守法等诸多领域的价值原则、基本标准、程序规范及法律后果，改变了多年以来《环境保护法》“中看不中用”“没有大错也没有大用”的现实境况和尴尬窘境。自此，中国的环境法治开始从侧重“立法中心主义”的体系构建，向关注“民主立法与公众参与法律实施”的发展维度迈进，从过去侧重“环境管制主义”理念逻辑向“多元共治、社会参与”的现代环境治理方式转换。

第十二届全国人民代表大会常务委员会（以下简称“全国人大常委会”）第八次会议表决通过了新的《环境保护法》，2015年1月1日开始实施。新环保法从2011年1月被列入全国人大常委会立法规划到颁布实施，历时四年之久。该法历经四次审议和两次向社会公开征求意见，此次环保法的修订，修改内容幅度之大、历时之长和审议次数之多均创造了中国立法史（不仅仅是环境立法）上鲜见的纪录。基于该法对未来国家和社会发展的重要意义及与公民权保护的紧密联系，新环保法启动修法程序之前的十几年，就引发了包括学界在内的社会各界的广泛参与和关注。

关于环保法的修订问题，早在20世纪90年代中期，受有关部门的委托，学界部分学者就开启了相关的研究工作。从20世纪末到21世纪初的十余年间，环保法的修订问题引发了学界的高度重视，有大量的研究成果发表。同时，面对日益严峻的环境状况，包括政府在内的社会各界也给予高度关注并广泛参与。

有关1989年《环境保护法》是否应该修改的问题，社会各界看法不一，主要存在三种态度[1]：一是“存”，即不主张改，主要是认为修改时机不成熟，不如等以后修改；二是“废”，即主张此法已无存在价值，应废除；三是“改”，又有几种改法，小修小补的修正，大修大改的修订。按照周珂教授的说法，在对环保法的修订过程中有三个没想到：一是没想到学界和立法机构会闹得那么僵，二是没想到新环保法审议次数会那么多，三是没想到新环保法修改的幅度那么大。这次《环境保护法》的修订，学界发挥了巨大的作用，并一定程度上影响了环保法修订的时间和进程。

《环境保护法》修订的缘起绝非偶然。从1995年八届全国人大三次会议到2011年十一届全国人大五次会议，全国人民代表大会（以下简称“全国人大”）有2474人次及中国台湾代表团、海南代表团共提出设计修改《环境保护法》的议案78件。其主旨思想就是：鉴于现行环保法是经济体制改革初期制定的，经历几十年的发展，已经不适应社会发展要求，社会各界对修法的呼声很高。为此，十一届全国人大常委会将修改《环境保护法》列入五年立法规划的论证项目。从2008年至2010年，全国人大环境与资源保护委员会（以下简称“环资委”）开展了《环境保护法》及相关法律的后评估工作，根据后评估的结果，形成了一系列的论证报告，并认为，环境保护的相关法律比较完善，编撰环境保护法典是长期任务，修改现行《环境保护法》应当将推动法律的实施和行政责任的落实作为当务之急。环保法的修订应主要体现21世纪以来国家提出的环境保护指导思想，修改的重点应放在强化政府责任和加强环境违法责任追究，修改与后来制定的单行法不衔接的一些规定，推动专项法律的实施等方面。十一届全国人大常委会第十八次会议同意了环资委的意见，将《环境保护法》列入全国人大常委会2011年立法工作计划。

2011年1月，全国人大环资委启动了《环境保护法》条文修改工作，多次听取环境保护部等国务院相关部委及专家的意见。2011年初，全国人大委托环境保护部研究起草建议稿。当年的4-9月多次赴湖南、福建、重庆、江苏、陕西、湖北等地开展实地调研，并在江苏省徐州市组织召开了包括各省、自治区、直辖市人大环资委、提议案的部分人大代表及全国人大常委会法制工作委员会（以下简称“全国人大法工委”）参与的《环境保护法》修改专题研讨会。同时环资委就环境保护规划、环境监测、排污收费和限期治理等召开了专家和部门的座谈会。在《环境保护法修正案（草案）》的起草过程中，环资委还征求了全国人大法工委、最高人民法院、中央机构编制委员会办公室（以下简称“中编办”）等18个中央机构、国务院部门和31个省、自治区、直辖市人大的意见，同时听取了全国人大五次会议四件代表议案领衔人和地方的意见。

2011年7月，环保部将起草后的建议稿提交全国人大法工委。2012年8月27日，时任全国人大环资委主任的汪光焘在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上作了关于《环境保护法修正案（草案）》的情况说明。在新环保法一稿修正案草案中，基本遵循了环资委“小修小补、好看好用”的要求。修改的幅度有限，修正案草案对1989年环保法仅仅作了不大的小手术，共修改了21条，新增4条，合并8条，修改后的法律草案共7章47条。从内容上看，修正案草案突出强调政府责任、监督和法律责任。与1989年环保法相比，在有关政府责任规定方面，将1989年环保法仅有的一条原则规定拓展为一章“监督检查”，规定了上级政府机关对下级政府机关的监督、政府定期向人大报告环保工作等。这样的小修小补与社会期待显然存在巨大差距，这种思路实际上回避了《环境保护法》作为环境基本立法的立法模式选择[2]，为此，一审稿遭到了包括学界在内的社会各界的强烈批评。很多学者纷纷向相关立法机构提出自己的建议和意见，在指出修正案草案不足之处的同时，认为这样的修改会白白浪费等待了二十几年的修法机会，与其这样还不如不改。《环境保护法修正案（草案）》一审后，第一次向社会公开征求意见。一个月内，共收到9572位网友的11748条意见。环保部将社会各界和环保系统的建议总结了四个方面的主要意见，共计34项建议，提交给相关部门。由于社会各界对《环境保护法修正案（草案）》存在诸多质疑和批评，修正案草案曾被一度暂时搁置。2012年11月，党的十八大召开，首次将生态文明确立为社会建构的基本方向，并将“生态”纳入“五位一体”国家社会治理的总体布局之一。此时，十一届人大任期结束，环保法的审议工作列入新一届人大常委会的议事日程。

2013年6月，全国人大法律委员会向十二届全国人大常委会提请对《环境保护法修正案（草案）》的二审。二审稿与一审稿相比，在立法理念创新、公民参与、公益诉讼、强化监管和违法处罚等方面均有所突破。尤其是将环境保护坚持“保护优先”确立为环保法的基本原则，具有很强的超前性和前瞻性，是中国生态文明社会构建目标首次在立法中的体现。根据与会许多代表的建议，对《环境保护法》不应该局限于“小修小补、好看好用”的面子修改，应该从“面”到“里”作全面修订。二审后，对《环境保护法修正案（草案）》再次向社会征求意见，有822人参与，提出2434条修改意见。

2013年10月，全国人大法律委员会向人大常委会提请《环境保护法》“修订草案”三审说明。需要注意，此时，已将一审、二审的《环境保护法》“修正案（草案）”的措辞悄然变更为“修订草案”，虽然只有一字之差，但意味深远、意义重大。“修正”仅仅是对法律部分条文的小范围修改，发布形式也是由全国人大常委会以“决定”的方式颁布实施；而“修订”则意味着是对法律条文作大幅度修改，并以国家主席令的方式颁布实施。这样的改变，无论在法律重要性还是效力级别上，二者都有所不同。可见，环保法的修订已经成为自中国生态文明社会构建目标提出以来一件非常重大的法治事件，同中国国家和社会的建构方向紧密相连。环保法修订案草案的三审稿与二审稿相比，在内容上作了全面修改，尤其对国家环境责任的规定作出了突破。规定了政府实行环境保护目标责任制，以及对其实行考核评价制度（第26条）；公益诉讼主体由二审规定的中华环保联合会扩大至全国性环境保护组织。最终，全国人大常委会以151票赞成、3票反对、6票弃权的表决结果通过修订后的《环境保护法》。新环保法的四审稿同三审稿相比，在环境保护预防、公民环境教育、环境监察、生态脆弱区的环境监控、环境责任追究、环境公益诉讼等环境制度完善方面均有可圈可点之处。譬如：在环境保护预防预警方面增加了生态保护红线、资源环境承载能力监测预警机制及环境污染公共预警机制（如应对雾霾等）等相关规定；在公民环境教育方面确立了“环境日”，增加了加强环保宣传、提高公民意识等内容；在环境监察方面，确立环境监察机构的法律地位及对未完成质量目标地区的“限批”规定；对违法单位的查封扣押、按日计罚等。尤其是在公益诉讼主体方面的规定，在三审稿的基础上进一步扩大至“设区的市级民政部门登记的相关社会组织”。

客观来讲，与1989年环保法相比，对新环保法具有“里程碑式的历史进步”的评价一点也不过分。如果同1979年试行的环保法相比，其进步意义不言而喻。环保法应当发现和识别社会现实问题，合理地识别和选择法律问题，积极回应与解答现实问题和法律问题[3]。新环保法“新”在何处、“亮”在哪里？我们可以从新法文本的立意定位、制度完善、机制创新、监管强化、责任严格几个方面作如下梳理和分析。

一、立意定位

1.新环保法的法律地位。中国《环境保护法》自颁布实施之日起，一直饱受诟病。究其原因就是该法的法律地位一直不够明确。环保法到底是环境保护领域的基本法，抑或是与其他单行环境污染治理、资源保护类法律平行的一般性法律，这个问题一直困扰着学界和实务界。如果将其看作环境保护领域的基本法，但其通过的主体又是人大常委会，而不是人民代表大会。无论从法律位阶，还是通过的主体来看都不符合基本法的特征。地位不明，权威难立。2014年4月24日，全国人大委员长张德江在十二届全国人大常委会第八次会议闭幕会上的讲话明确了环保法的地位，指出“环境保护法是环境保护领域的基础性、综合性法律”。

2.新环保法的目的价值。新环保法在开篇即确认将“生态文明”建设、促进经济社会可持续发展作为立法目的。同时将环境保护作为国家的基本国策加以确立，这表明环境保护已经成为国家意志的重要组成部分，具有强制性的属性和效力，充分体现了国家在环境保护领域的积极作为和坚定信念。同时，新环保法规定，国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调（第4条）。这些规定一改过去“唯GDP论”的落后环保理念，开始关注“人与自然”的和谐、经济社会发展与环境保护的相互协调，用生态文明建设和可持续发展来替代旧法中的社会主义现代化建设，这更符合中国当前经济社会发展面临的实际情况和迫切需要，这种替代最明显的就是从以往单纯强调经济建设和物质利益的目标转变为更加全面和长远的综合性、协调性发展目标，充分彰显了新法的人文关怀和生态理念。

3.新环保法的问题导向。多年来，各国面对的一个共同问题就是如何平衡经济发展和环境保护二者的矛盾。中国几十年的经济高速增长也是以环境破坏为代价的。在“发展是硬道理”的信条鼓动下，当经济发展和环境保护二者发生矛盾之时，环境保护总是要作出让步和牺牲，这也是中国环境法制在实现跨越式发展的同时却不能有效遏制环境状况日趋恶化的根本原因。新环保法在应对经济发展与环境保护二者矛盾方面，确立了保护优先的基本原则（第5条）。当然，也有学者将其解读为在环境保护方面的保护优先，而不包括在经济价值与环境价值取舍方面的保护优先。这种解读显然有失偏颇，逻辑和文法不通，环境保护本身就包含了优先的价值，而无须作画蛇添足的解读。保护优先这项原则还体现在自然资源利用问题上，也可以解读为自然资源保护相对于自然资源开发利用具有优先性。按照以往环境资源保护立法的规定，基本上都是将开发利用优先置于保护自然资源之上。当今时代，我们已经无法回到小国寡民的自然经济时代，经济发展和环境保护对于一个国家和民族的发展同等重要，不能将二者割裂开来。真正实现“经济社会发展与环境保护相协调”，不以牺牲环境为代价的可持续发展才是代表未来社会发展的重要趋势。

二、制度完善

新环保法在自然资源保护、污染防治、区域治理、环境监测与环境损害、风险预警、公民环境权保护等诸多方面都有制度创新。具体内容如下。

1.在自然资源保护方面，确立生态保护红线制度。根据十八届三中全会决定精神和要求，新环保法将生态保护红线明确写入法律条文（第29条），规定国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。生态红线划定的法律意义在于：首先，它是生态安全的底线，超越这条底线将面临生态系统崩溃的危险；其次，它是生命安全的底线，包括公众在内的生命和健康高于经济和一般性法律利益；最后，它是法律责任的底线，超越了这条底线就意味着要承担严厉的法律责任，故不可越雷池半步。此外，新环保法还规定，省级以上人民政府应当建立环境资源承载能力监测预警机制。

2.在污染防治方面，确立了一系列的预防制度。其中包括排污许可证管理制度，新环保法将排污许可证管理制度作为一项基本管理制度明确下来，规定企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可管理的要求排放污染物（第45条）。

此外，制定了环境影响评价制度。新环保法对环境影响评价制度进行了重大完善。一是政府责任的明确。新环保法规定，国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策时，应当充分考虑对环境的影响（第14条）。二是规划环境影响评价的确立。新环保法明确规定，对于未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设（第19条）。三是对“未批先建”的处罚。新环保法规定，可以责令相关责任主体停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状（第61条）。四是建设项目“三同时制度”与环境影响评价协调问题。新环保法规定，建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置（第41条）。五是违反环境影响评价的责任追究。新环保法规定，对项目实施过程中拒不执行停止建设决定的责任人处以拘留处罚（第63条）。

3.在区域治理方面，新环保法规定了跨行政区域的联合防治机制。针对近年来中国水体、大气的跨流域、跨区域污染形势，以及应对近年来雾霾问题日益恶化的现实之需，同时结合中国多年来开展跨区域污染联防联控的经验，新环保法规定，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治的措施（第20条）。

此外，新环保法还规定了总量控制和区域限批制度。规定重点污染物排放总量控制指标由国务院下达，省、自治区、直辖市人民政府分解落实。对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件（第44条）。

4.在环境监测与环境损害方面，新环保法规定了环境监测制度和环境与健康监测、调查和风险评估制度。根据规定，针对实践中环境监测缺乏规划、重复建设、规范不一致、信息发布不统一的情况，新环保法作出如下应对：一是规定了国家环境质量监测站（点）设置的统一规划，以及建立环境监测数据共享机制；二是有关行业、专业等各类环境质量监测站（点）的设置应当符合法律法规规定和监测规范的要求；三是监测机构应当使用符合国家标准的监测设备，遵守监测规范；四是监测机构及其负责人对监测数据的真实性和准确性负责（第17条）。此外，新环保法坚持以人为本，注重环境污染对公众健康的影响，并规定了国家建立健全环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病（第39条）。

5.在环境风险预警方面，制定了环境应急制度。新环保法规定：一是县级以上人民政府应当建立环境污染公共监测预警机制，依法及时公布预警信息，启动应急措施；二是企业事业单位制订突发环境事件应急预案，并在发生突发环境事件时立即采取措施处理，及时通报和报告；三是人民政府应当及时组织评估事件造成的环境影响和损失，并公布结果（第47条）。

6.在公民环境权保护方面，规定了信息公开和公众参与制度。这次修法虽然没有明确规定保障公民环境权，多少留下些许遗憾，但新环保法专门增设了“信息公开和公众参与”一章，赋予了公民环境知情权、参与权、举报权和监督权，并明确了提起环境公益诉讼的社会组织范围，为社会共同参与环境保护提供了法律依据（第五章规定）。同时，新法对各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门提出了责任性规定，即应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。这无疑对于推动中国环境民主、培育和夯实社会生态文化具有重大的积极意义。

三、机制创新

在机制创新方面，新环保法一改过去政府和相关部门包揽一切、单打独斗的传统，立足环境保护规划、治理模式、治理手段、政策引导、司法救济等方面，从社会经济发展方式上寻源头、找办法、求出路。

1.在环境保护规划方面，新环保法对环境规划的理念、思路、发展方向和创新重点作了翔实规定，不仅明确了国家和政府在环境保护领域的工作目标和具体责任，同时体现了环境决策源头治理的理念。新环保法规定，县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。国务院环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，报国务院批准并公布实施（第13条）。新环保法确立了环境规划的法律地位和决策权威，标志着环境保护规划成为指导环境保护工作的纲领性制度和顶层设计，规划内容从“重污染防治、轻生态保护”向“污染防治和生态保护并重”转变。环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等（第13条），同时指出，环境保护规划应与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接（第13条）。

2.在治理模式方面，新环保法体现了多元共治、社会参与的现代环境治理理念。所谓多元共治是指，参与治理的主体由过去的单一政府行政，向包括企业担责和公民参与在内的综合治理模式转变。新环保法规定，一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务（第6条）。国家、企业、个人在环境保护的公共治理中各司其职、各负其责，三者都有环境保护的义务，体现了国家、企业和个人环境保护公共治理的新理念和新机制。

3.在环境治理手段上，运用财政、税收、价格、政府采购等多种手段，国家鼓励环保产业发展（第21条）。政府支持企业事业单位和其他生产经营者的节能减排，政府依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持（第22条）。新环保法通过多种治理手段的运用，使得参与节能减排和环境保护的企业事业单位和其他生产经营者意识到环保产业的“有利可图”，从而避免先前“谁环保、谁吃亏”被动环保的不利局面。

4.在保护政策引导方面，国家建立健全生态保护补偿制度，并从加大财政转移支付力度、落实生态保护补偿资金、指导生态保护补偿等几个方面规定了具体举措（第31条），从而解决了重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区由于“封山育林”所导致的“政策性贫穷”矛盾。对可能存在环境安全风险的产业，国家鼓励投保环境污染责任险（第52条）。此外，对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当按照国家有关规定缴纳排污费（第43条）。

5.在司法救济方面，新环保法最大的亮点之一就是规定了环境公益诉讼制度。环境公益诉讼制度在新环保法中的确立，历经了“制度从无到有，原告主体从单一向多元扩展”的博弈和波折。新环保法将提起环境公益诉讼的原告资格扩大到在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会公益性组织，拓宽了提起环境公益诉讼的主体范围，顺应了社会民意，体现了公民参与和民主立法的基本精神。

四、监管强化

新环保法在强化环境保护监管方面，主要包括如下内容。

首先，确定政府的职责范围。新环保法第6条规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益（第8条）。同时，又规定了国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度，考核结果应当向社会公开（第26条）。此外，县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督（第27条）。这些规定都是新环保法的首创。新法一改过去政府在环境管理过程中只享有行政权而无相应责任义务的弊端，体现了权力与责任均衡发展的特点。新环保法还首次作出了关于乡级环保职权的规定：县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治（第33条）。

其次，强化环保部门的监管职权。环境保护监督管理职责部门有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查（第24条）；环境保护监督管理职责部门对违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的企业事业单位和其他生产经营者，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备（第25条）。

再次，强化企业事业单位和其他生产经营者责任。中国企业事业单位和其他生产经营者在环保法中的角色通常是被动的被管理者，很少积极主动地参与环保。有些组织由于跟政府存在千丝万缕的利益关系，在环境执法过程中经常出现无视环保部门监督管理的情况。为此，新环保法对企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，环保行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚（第59条）。对企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭（第60条）。

最后，强化环境行政监管部门相关人员的行政问责。针对过去环境行政执法有法不依、执法不严，有关人员不作为或渎职等情况，新环保法突出强调了对相关环境行政部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职（第68条）。

五、责任严格

之所以新环保法的法律责任追究史上最为严格，主要根据在于新环保法对企事业单位和其他生产经营者及环境行政主管部门的相关人员违法行为的责任追究，规定得具体且严格，其中不乏涉及对相关人员人身自由的限制。新环保法第63条规定，对企业事业单位和其他生产经营者的主管人员和直接负责人未批先建、无证排污、违法排污、生产使用违禁农药等几类违法行为，尚未构成犯罪的，处以10日以上15日以下拘留；情节较轻的，处5日以上10日以下拘留。对于经营主体而言，除了按日计罚、关闭停产、责令退出等处罚措施外，最严格的责任承担方式莫过于对相关责任人的人身自由的限制，比照旧法，新环保法对经营主体主要负责人的人身罚的规定不啻为新法的亮点之一。这样的规定，能够有效地震慑违法经营主体，使其能够有意识地约束自己的经营行为，有效地预防环境违法行为的发生。

有关对环境保护行政部门相关人员的违法行为法律责任的追究，新环保法第68条规定了九种情况：①不符合行政许可条件准予行政许可的；②对环境违法行为进行包庇的；③依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的；④对超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏等行为，发现或者接到举报未及时查处的；⑤违反本法规定，查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者的设施、设备的；⑥篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的；⑦应当依法公开环境信息而未公开的；⑧将征收的排污费截留、挤占或者挪作他用的；⑨法律法规规定的其他违法行为。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。中国以往环保法对环境保护行政部门责任人员的规定偏重于“权”而失之于“责”，此次修订的环保法大大加强了对相关人员的环境行政责任追究，构成中国新环保法的又一亮点。

值得一提的是，新环保法首次规定了生产经营者的社会诚信档案制度。新环保法第54条第3款规定，环保等有关部门应当将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单，有利于约束企业违法失信行为，增强企业的环保守法观念。俗话说，“人无信则不立”，“信用”是市场经济的“基石”。2013年12月，环保部联合发展改革委、人民银行、银监会发布了《企业环境信用评价办法（试行）》。2014年1月，国务院原则通过《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，为中国社会诚信体系的构建提供了法律和政策依据。现代社会的商业交往如果没有良好的信誉作为保障，无疑会失信于社会，无法实现更好的经营。新环保法这种“软”的“耻辱刑”的威慑力一点儿也不亚于“硬”的法律责任追究。

新环保法比照旧法的进步不仅仅体现在条文上的变化，新法在政府责任强化、公民环境教育、环境监测、环境信息公开、公众参与保障、公益诉讼主体扩大以及提高企业的违法成本、落实企业责任方面都有所突破，一定程度上回应了社会日益要求强化环境保护的呼声和诉求，必将对未来中国环境法治的发展和完善产生积极的影响。

一、对未来中国环境立法体系完善之影响

尽管新环保法基本法法律地位问题目前尚存争议，其争议的焦点在于：根据《立法法》的相关规定，通过新环保法的机构为全国人大常委会而不是全国人民代表大会，因而，新环保法目前尚不具备环境与资源保护领域基本法的资质和地位。但从现实的情况看，从新法起草者的立法本意看，还是将新环保法确立为环境和资源保护领域的基本法地位本意毋庸置疑。从实践层面看，2014年度以来启动的很多立法规划实践（其中包括修订旧法、制定新法），修订和制定相关立法的原则精神在新《环境保护法》中都能找到相关的依据，其中很多修订内容已经关注到与新《环境保护法》相关规定在内容上的衔接问题，新环保法的基本法地位得到了相关立法在实践层面的认可和确认，其中包括2014年度全国人大常委会立法工作计划中启动的《大气污染防治法修正案（草案）》初次审议稿和《野生动物保护法》预备立法规划的相关内容。

2014年初国务院及相关部委的立法规划中，都提出将推进生态文明建设、保护生态环境作为本年度的立法目标之一，这正是新环保法的价值理念在部门立法中的集中体现。2014年度国务院法制办在环境法领域提出了包括3件一档立法项目、4件二档立法项目、15件三档立法项目的共计22件亟须制定或者修订的涉及环境保护的法律、行政法规立项规划。到目前为止，虽然上述规划并未全部完成，但是均有不同程度的推进。

从国务院、环保部及相关部门颁布的一系列行政法规、规章和文件中，我们都可以找到与新环保法相关立法精神及制度措施相呼应的内容规定。例如，在2014年生效的行政法规《畜禽规模养殖污染防治条例》《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》等13项规范性法律文件，《企业环境信用评价办法（试行）》《消耗臭氧层物质进出口管理办法》《核与辐射安全监督检查人员证件管理办法》《环境监察执法证件管理办法》《关于废止〈环境污染治理设施运营资质许可管理办法〉的决定》及其他3项相关部门规范性文件。此外，国务院法制办公室公布了《大气污染防治法（修订草案征求意见稿）》，环境保护部制定中的《环境保护按日连续处罚暂行办法》《实施环境保护查封、扣押暂行办法》《环境保护限制生产、停产整治暂行办法》《企业事业单位环境信息公开暂行办法》等4个配套文件向全社会公开征求意见，充分体现了新环保法“民主立法与公众参与”的环境立法原则和精神。其中《环境保护按日连续处罚暂行办法》在新环保法中都能找到上位法的依据，将有望彻底解决“守法成本高、违法成本低”的环境执法老大难问题；此外，根据新环保法的“保护公众健康”规定，《农药管理条例》的修订工作被列入国务院相关部门的审议日程之中。综上所述，我们有理由相信，新环保法的颁布实施，必将对进一步完善中国环境法律体系起到基础性的指引作用。

二、对未来中国环境执法之影响

新环保法明确了有关对环境保护行政部门相关人员的违法行为法律责任的追责制度，改变了过去“重权力、轻责任”的环境执法问题。同时在环境保护治理手段上运用了包括财政、税收、价格、政府采购等多种治理手段，改变过去只侧重“政府的环境行政管制”，开始向“强化政府监管责任，关注国家、社会和公民个人多元共治”的环境执法范式转变。

新环保法确立的“强化政府责任、相关部门相互协作”原则精神在未来环境执法部门的执法实践中必将越来越受到重视。2014年《环境监察稽查办法》颁布，该法要求对环境执法队伍进行规范化管理，强化执法管理队伍素质。2014年环境保护部联合相关部门开展环保专项执法活动，强化执法理念，加强执法队伍建设，创新执法机制，健全“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系，取得重要成效。

开展污染治理专项规划。2014年度，环境保护部与31个省（区、市）签署《大气污染防治目标责任书》；淘汰黄标车，环境保护部等六部委联合印发《2014年黄标车及老旧车淘汰工作实施方案》，完成2014年淘汰黄标车及老旧车600万辆的任务；环境保护部、国家发展改革委、工业和信息化部、司法部、住房和城乡建设部、国家工商总局、国家安全监管总局、国家能源局等国务院八部委部署2014年全国整治违法排污企业、保障群众健康环保专项行动，环境保护部在华北地区开展无人机执法检查行动；环境保护部、公安部、工业和信息化部、工商总局、质检总局联合印发《关于印发新生产机动车环保达标监管工作方案的通知》，对新生产机动车环保标准实施监管。此外，在大气污染防治方面，京津冀、长三角、珠三角等重点区域建立联防联控协作机制及区域协作机制；建立区域监测网络和应急响应体系，联合应对重污染天气。在水污染防治方面，建立流域环境综合管理模式，促进海洋环境保护与流域污染防治有效衔接等。

在严格环境执法人员责任和加强自律方面，2014年初，环保部对62名环境影响评价工程师违法“挂靠”环境影响评价机构问题进行处理并公示，规范环境影响评价机构和人员的诚信体系建设；挂牌督办一批环境违法案件，如对辽宁省鞍山钢铁集团公司化工总厂、黑龙江省哈尔滨亚麻纺织有限公司、广西壮族自治区百色融达铜业有限责任公司环境违法案件进行挂牌督办；根据2013年度主要污染物总量减排核查和日常督查情况，对减排存在问题的地区和企业进行处罚；根据环保部设立“12369”环保举报热线受理群众举报情况和2013年环保举报热线工作情况的通报，处理1870件群众举报案件和36个典型案例，取得了良好的社会效果；根据环境保护部公布的2014年第一季度和第二季度重点环境案件处理情况、2014年7月和8月重点环境案件处理情况，环保部对其实行监督，地方执法部门处理一批严重违法的环境案件。

三、对未来中国环境司法之影响

新环保法在公民环境权保护方面，规定了信息公开和公众参与制度，规定了公益诉讼的条件及程序，开启公民环境权利司法救济的途径，一改过去对公民环境权利受侵害及公民参与权“有权利规定，无司法救济途径”的尴尬窘境。

2014年6月，最高人民法院发布《关于全面加强环境资源审判工作 为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，规划本年度的环境司法建设，具体内容主要有：最高人民法院设立环境资源审判庭、发布典型案例、颁布司法解释等。2014年7月，最高人民法院首次设立专门环境资源审判庭。环境资源专门审判机构的设立，保障了环境资源法律的全面正确施行，统一司法裁判尺度，理顺环境案件的审判机制，规范环境案件的审判程序，实现环境司法专门化。截至2013年已有16个省（区、市）设立了134个环境保护法庭、合议庭或者巡回法庭，依法审判了一批有影响的环境资源类案件。据2014年最高人民法院工作报告，2013年各级法院一共审结资源开发、环境保护案件2464件，取得了良好的法律效果和社会效果，并在环境资源专门化审判方面积累了有益经验。

环境案件不同于传统案件，具有专业性强、跨区域广、公益性强等特点，目前环境案件审判中存在的主要问题有：环境案件往往涉及刑事、民事、行政多种程序，单一程序模式审理无法满足环境审判需要；跨区污染现象普遍，行政权力配置与生态系统割裂，导致管辖困难；收集证据困难，污染者占据信息、资金和技术等优势，导致原告收集证据困难等诸多问题。为此，最高人民法院发布9个典型案例，对上述问题通过一系列有益的案例指导进行制度探索尝试，为类似案件的审理提供可资借鉴的模式。例如，中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心与贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染责任纠纷案，贵阳环境保护法庭对环境保护案件实行集中管辖和三审合一的模式，据此清镇法院受理被告的乌当区案件；实行跨行政区域管辖，采取先予执行措施，及时保全证据并与环境保护行政主管部门协调联动，有效避免污染扩大。在上海市松江区叶榭镇人民政府与蒋荣祥等水污染责任纠纷案中，上海市松江区人民法院通过刑事责任、行政责任、民事责任三种责任方式的综合运用，提高污染者的违法成本并对潜在的污染者形成有效震慑，达到防治危险废物污染的目的。在朱正茂、中华环保联合会与江阴港集装箱公司环境污染责任纠纷案中，朱正茂是居民代表，同时又是环境污染的受害者，其与中华环保联合会共同作为原告起诉后被受理，对环境公益诉讼的原告主体资格确定进行有益的实践。

环保公益诉讼关涉社会公共利益，且环境污染、生态破坏具有即时性、紧迫性和不可逆性等特点，决定了其审理程序有别于普通的民事诉讼案件，新的环保法第58条授予社会组织提起环境公益诉讼的权利，与《民事诉讼法》第55条相结合，成为环境公益诉讼的相互支持条款，但是本条规定较为笼统，操作性不强。为此，2015年1月7日最高人民法院颁布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，进一步明确了公益诉讼的主体，并规定社会组织通过诉讼牟取经济利益将受罚，具体规定了公益诉讼与行政监管的衔接制度、举证责任分担方式与责任承担方式、公益和私益二者如何兼顾、公益诉讼和私益诉讼的受偿顺序等具体问题，解决上述没有实际具体、可操作性的规定的问题。但是司法解释亦有不足之处：举证方式不利于原告举证，《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第12条规定，原告举证责任的承担，仍部分延续“谁主张，谁举证”的举证方式，由于环境损害因素的复杂性、危害的潜在性，原告举证存在困难；责任承担方式不规范，“生态环境修复期间服务功能的损失”中对“生态环境修复”的表述不准确；具体问题需要进一步规定，如“应当判令被告向环境公益诉讼专项资金账户支付”，专项资金账户由谁负责管理，具体操作方式需要进一步规定。上述环境司法的实践不足和“试错”也为环境公益诉讼制度的进一步完善提供了问题导向，甚至为催生“环境专业诉讼律师”这一职业群体提供了实践上的某种可能性。

综上所述，2014年度，以新环保法的颁布为标志，中国的环境法治无论在环境立法、环境执法还是在环境司法方面均取得可圈可点的成绩，为中国生态文明建设在制度构建和法律保障方面作出了一定的贡献。新环保法的颁布和实施，充分体现了科学立法和民主立法的精神要旨，秉持了开放整合的立法思路，开创性地拓展中国未来环境法治的作为空间，为推动中国未来环境法治的多维发展、包容的环境公共治理体系的构建和生态文明法治社会的建构提供了基础性的法律保障。尽管新环保法依然存在效力等级有限，偏污染治理、轻环境保护等诸多亟须完善的问题，中国环境执法仍然存在地方干扰、取证困难、强制措施实施难度大、执法联动配合工作不协调、执法力度不够等诸多瑕疵，中国环境司法在环境法庭专业法官缺乏、专业化程度不够、环境法律适用无具体可操作依据诸多弊端，但毋庸置疑的是，2014年中国在环境法治建设方面取得的骄人成绩和进步，虽然与社会的期待还有相当大差距，但上述环境法治建设的不足，恰恰为未来进一步完善中国环境法治明确了基本的建构方向和时代任务。

——《中国法治发展报告No.13（2015）》P127-146页，社会科学文献出版社，2015年3月出版