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治霾,不得不忍受的“痛”

来源:皮书数据库 作者:wubo 发布时间:2016-12-14
2013年,四波强大的雾霾遍及中东部大部分地区,举国震惊;2014年,74个重点城市中仅有8个城市空气质量年均值达标;2015年、2016年雾霾频频来袭,北京数度拉响雾霾红色预警。治霾,我们究竟要忍受怎样的痛?

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  2013年1月,四波强大的雾霾遍及中东部大部分地区,举国震惊。在那个难忘的月份,北京几乎终日(仅5天不是)灰霾雾蒙。相关报告也集中发布,中国500个城市中达到世界卫生组织推荐的空气质量标准的不超过5个城市,全球污染最严重的10个城市有7个在中国,等等。“雾霾”在2013年首次成为年度关键词。

  2014年,74个重点城市中仅有8个城市空气质量年均值达标。2015年雾霾又频频来袭,北京再度拉响雾霾红色预警。环境经济矛盾陡升,使我们不得不回头寻找一下制度与政策方面的原因。

  治霾,我们究竟要忍受怎样的痛?

一、 城市雾霾:问题、机理与协同治理

  从雾霾成因可以看出雾霾治理的复杂性, 其远非一般污染排放那么简单, 治理的难度超出想象。梳理已经出台的政策措施容易发现, 这些措施过于单一和机械, 彼此之间缺少有机联系, 形成的分力较多, 合力较少。

  中国的雾霾污染可能比伦敦雾霾事件和洛杉矶光化学烟雾事件更为复杂, 在当前对雾霾成因仍缺乏科学解释之际, 从政策措施的决策、组合、运行、成效等方面完善防霾治霾的政策机制, 将能起到开拓思路、助力治理和效益倍增的作用。

  中国城市雾霾治理需要科学的环境经济考量, 治霾路径与目标必须均衡。既要摒弃懒政不为的方式, 也要防止采取极端的做法。一个设计成功的治理战略, 应该是在所付出的治理成本与所取得的环境经济收益之间取得平衡。在城市雾霾治理行动中政府必须承担关键性的作用。

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二、 雾霾防治与经济结构优化路径:“鱼”和“熊掌”何以兼得

  当前,我国大气污染形势严峻,以可吸入颗粒物(PM10)、细颗粒物(PM2.5)为特征污染物的区域性大气环境问题日益突出。《中国环境状况公报》显示,2013年全国平均霾日数为35.9天,比2012年增加18.3天,为1961年以来最多,且集中发生在经济较为发达的京津冀及周边、长三角等中东部地区,呈现波及范围广、持续时间长、污染程度高等特点。雾霾污染影响经济发展,影响民生改善,影响社会进步,是我国政府和社会各界在经济增速换挡期亟待研究解决的重大现实问题。

  大气污染防治既是重大民生问题,也是经济转型升级的重要推动力量。中高速经济增长期,如何将雾霾防治与调整优化结构结合起来,如何将保护生态环境和转方式、调结构结合起来,如何将生态文明建设同打造经济“升级版”结合起来,值得深入研究、认真思考。

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三、 雾霾治理与低碳发展

  从政策执行的角度来讲,雾霾治理作为外部力量,迅速推动了能源消费总量控制的政策议程和执行力度,改变了我国能源消费总量控制长期存在的政策执行阻滞的局面。以煤炭消费总量控制为抓手的能源消费总量控制政策及分解方案率先在京津冀、长三角、珠三角等重点区域得到响应与实施。与此同时,针对大气污染防治的目标责任制得以建立,并严格地追究责任,从而倒逼地方政府严格控制煤炭消费、优化调整能源结构。另外,大气污染防治与节能减碳形成协同效应,仅京津冀地区因煤炭消费总量控制就已形成1.22亿吨的二氧化碳减排能力。雾霾治理成为我国低碳发展进程中的重要契机和全新驱动。

  从治理措施的角度来讲,控制煤炭消费作为雾霾治理的重点,具有显著的低碳效应。然而,在具体执行层面,并非所有的控煤措施都能达到低碳的效果。以目前在全国范围内如火如荼地开展的煤制天然气项目建设为例,煤制天然气作为煤炭消费的替代品,一方面未必能够有效地降低NOX等大气污染物排放;另一方面还存在巨大的资源环境负外部性和高碳风险,从而造成“区域治霾、全国增碳”的治理困境,急需高度重视和谨慎对待。

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四、 雾霾天气引反思 看国外如何治理

  雾霾这一现象在西方发达国家在工业化时期也曾频繁出现过,其中包括目前空气质量良好的国家。此后,西方发达国家采取了许多卓有成效的措施积极治理,并取得了一些成功的经验,值得我国学习借鉴。其中,立法成为各国的首选,为依法治理大气污染奠定了基础。

  英国最早进行工业革命后,伦敦地区工厂烟囱密布,燃煤带来的大量的粉尘和有毒气体,使伦敦每年有四分之一的日子大雾笼罩,从而被称为“雾都”。1952年12月,大量一氧化碳、二氧化硫和粉尘蓄积在大雾中,导致两个月内有12000人死于呼吸系统疾病,更多人患上了支气管炎、冠心病、肺结核乃至癌症。这场灾难让英国人痛下决心解决空气污染问题,其主要措施是:立法确立监测标准、发展公共交通、严控汽车尾气和建设城市绿化带。并于1956年颁布了世界首部《清洁空气法》,其立足点在于减少煤炭用量。

  美国曾因工业排放、汽车尾气等造成严重的大气污染。20世纪中期,洛杉矶一带大气臭氧浓度很高,光化学烟雾问题突出,在1952年和1955年两次酿成短短数日内几百位老人死亡的惨剧。促使美国在1955年通过了《空气污染控制法》。环保机构有权进行立法、执法、处罚,并通过强制执行手段和监控、技术改进等相结合的方式开展工作。如加州制定并推行空气质量管理计划,借助排污许可、信息公开与公众参与等方式推进减排,终于在80年代降低了洛杉矶的臭氧浓度。1990年,通过了《清洁空气法案》修正案,同时臭氧污染严重的各州联合建立了“臭氧传输协会”,制定相关减排标准并督促实施,覆盖美国20多个州和加拿大东部各省,统一对各州的具体污染源定点检测、分享数据、联动治理,成效显著。

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五、 中国雾霾治理战略框架

  随着中国快速的工业化和城镇化发展,能源资源的消耗进一步增加,引起了污染物排放和悬浮物的剧增,导致雾霾天气持续频发,甚至很多大中城市数日都难见蓝天。2013年在中国爆发的史无前例的雾霾天气,不仅持续时间长,而且覆盖面广,几乎涉及中国中东部地区所有城市。面对这一严峻形势,我们不禁要问,经济社会的发展是否一定要以牺牲环境为代价。持续严重的空气质量问题不仅对人类的身体健康造成危害,而且也使交通安全的隐患剧增。因此,迫切需要了解雾霾天气的形成以及可能造成的危害,以制定科学的预防及控制措施,最大限度地减少雾霾天气可能造成的不利影响,这也是当前中国经济、社会和谐发展的必然需求,更是建设生态、文明、美丽中国的现实需要。

  雾霾治理不仅涉及法律问题,还涉及环境伦理等社会问题。从表面看,雾霾似乎是由人类对于自然资源的无度索取、政府缺失环境责任以及企业生产的唯利是图引起的,但雾霾产生的根本原因在于人天关系失调,是人类活动产生的排放行为远远超越了大气环境容量极限所导致的后果。雾霾发生机制决定了治理雾霾是一项综合工程,需要国家层面上的预防、监管和问责机制进行统筹协调。

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