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全球气候治理的经验与启示

来源:中国经济时报 作者:吴平 发布时间:2016-12-07
全球气候变化虽不足以决定历史走向,但可能带来的灾难性后果却倒逼人类直面气候治理问题,因而潜移默化地影响着历史进程。近年来,国际社会在应对气候变化治理体系、规则、路径、工具等方面取得了一定成效。气候治理的实践和经验不仅有助于各国取得更多共识,形成更大的合力,亦对其他领域的全球治理有着重大意义,同时也为我国生态治理提供了可资借鉴的启示。

  冰川、冰盖融化,海平面上升,极端天气加剧,生物多样性减少,近海生态系统遭到毁灭性破坏,新发传染病增加……全球气候变化虽不足以决定历史走向,但可能带来的灾难性后果却倒逼人类直面气候治理问题,因而潜移默化地影响着历史进程。气候问题的复杂性与紧迫性要求世界各国调整国家政策与发展方向,携手设计合理有效的国际合作机制,以保卫人类共同的也是唯一的地球家园。近年来,国际社会在应对气候变化治理体系、规则、路径、工具等方面取得了一定成效。气候治理的实践和经验不仅有助于各国取得更多共识,形成更大的合力,亦对其他领域的全球治理有着重大意义,同时也为我国生态治理提供了可资借鉴的启示。

 

  全球气候治理的进展

  1988年,联合国环境规划署和世界气象组织成立了气候变化政府间会议(IPCC),气候变化的国际合作自此拉开了序幕。1992年《联合国气候框架公约》(简称《公约》)通过,这是世界上第一个“全面控制二氧化碳等温室气体排放以应对气候变化”的国际公约,为气候治理的国际合作奠定了法律基础。1997年,149个国家和地区通过的《京都议定书》规定,2008—2012年主要工业发达国家的温室气体排放量要在1990年的基础上平均减少5.2%,这是人类历史上首次以法规的形式限制温室气体排放。2007年,“巴厘路线图”进一步确认在《公约》和《京都议定书》下的“双轨”谈判,为气候治理的关键议题确立了明确议程。随后,2009年通过的《哥本哈根协议》确定了 《京都议定书》一期承诺到期后2012—2020年的全球减排协议。2011年,各方在德班会议上决定启动“德班平台”,旨在于2015年前形成适用于《公约》所有缔约方的法律文件或法律成果,作为2020年后各方贯彻《公约》,加强减排以应对气候变化的依据。

  2015年的巴黎会议上,《公约》近200个缔约方一致同意达成新的全球协议,为2020年后全球应对气候变化的行动作出安排。2016年4月22日,在《巴黎协定》开放签署首日,共有175个国家签署了这一协定,并于11月4日正式生效。《巴黎协定》作为不足一年便迅速在全球得到批准并生效的多边协定,堪称前所未有。至此,1992年《公约》、1997年《京都议定书》以及2015年《巴黎协定》这三个人类历史上应对气候变化里程碑式的国际法律文本共同形成了2020年后全球气候治理的格局。尽管在责任分担和规则的制定上还存在很多矛盾,但经过多年摸索,各国在气候治理领域已经形成良好的合作态势,减少温室气体排放、应对气候变化已成为全球共识,包括发展中大国在内的主要国家都在积极地推进实质性减排。

 

  全球气候治理的经验

  气候治理最大的特点在于主体多元化及背后的利益多元化。因此,协调不同主体间的利益分配是推动全球气候治理的关键所在。以美国为首的某些发达国家虽背负气候变暖的历史责任,但囿于节能减排对经济发展的阻碍,相比因减排成本较低而积极主动的欧盟而言,历来抵触实质性减排。中东的石油大国出于维护石油产业的考虑,也反对实质性减排。而在海平面上升的威胁之下,欠发达国家中的岛国却一直强烈要求严格控制温室气体排放以确保国家安全。在这样的背景下,平衡多元利益诉求尤为重要。全球气候治理的经验主要体现在以下几个方面。

  体系化规则建设有序引导气候治理。在国际层面,气候治理规则因《公约》而起,随《京都议定书》而兴,至《巴黎协定》而盛,它们的生效标志着气候治理规则的制度化和规范化。包括二十国集团(G20)、金砖五国、气候与清洁空气联盟(CCAC)在内的国际组织纷纷达成共识、加强合作,气候治理领域已逐步形成了以《公约》为主,其他小多边、双边、区域、地方等机制百花齐放的局面。在国家层面,在共同应对气候变化的进程中,越来越多的国家将应对行动和机制纳入自身法律和政策体系当中。2015年6月发布的《全球气候法规研究报告》显示,75个国家和欧盟已制定立法或政策框架来减缓气候变化。体系化的治理规则已成为各国共同实现利益最大化的有力保障。

  国家自主贡献(INDC)减排模式灵活推进气候治理。2013年的华沙大会要求各缔约方启动2020年后的自主贡献预案。《巴黎协定》则明确要求建立国家自主贡献机制,即各国可以根据自身国情、能力和发展阶段来提出各自的自主贡献目标,调整应对气候变化的措施和方法。与 《京都协定书》“自上而下”的强制减排模式不同,国家自主贡献模式是“自下而上”地确定各国减排责任。除此之外,发达国家仍需继续带头减排,并加强对发展中国家的资金、技术和能力建设支持,帮助后者适应气候变化,从而避免了某些发达国家利用自主贡献而逃避减排责任的情形。如此安排不仅有助于鼓励所有国家采取相应行动,也有利于各缔约方订立切实可行的目标,有效履行其减排承诺。这样极具灵活性和包容性的做法充分考虑了各国的承受能力,促进新型动态减排分配机制和科学监督机制的形成,既尊重国家差异,又强化了所有国家的共同行动,充分反映出国际社会对于气候变化的统一认识与积极意志。

  碳排放交易制度有效助力气候治理。多元利益冲突意味着不减排是最符合各国自身利益的选择。作为打破这种 “囚徒困境”的有效政策工具,国别间碳排放交易制度应运而生。1997年,随着《京都议定书》的订立,碳排放权正式成为国际商品并可通过市场进行流动与配置。该制度对大气进行了产权界定,通过控制市场上可排放的总量,为全球排放设定许可并依照一定标准在世界各国进行分配,确保 “获益者担责”,以有效规制碳排放,实现全球减排目标。这一机制一方面为超量排放设立成本,鼓励节能减排,另一方面灵活调整各国之间的排放配额,让碳排放较多的发达国家承担更多的治理经费,是市场机制有效推动全球减排的典型体现。

 

  气候治理实践的启示

  全球气候治理的经验或可为推进我国生态文明建设领域国家治理体系和治理能力现代化,思考和探索未来全球治理模式提供宝贵启示。

  不断提升生态治理领域法治水平。应当从立法层面尽快推动相关法律、法规、条例的制定与完善,健全跨区域、跨流域治理规则体系。借鉴全球气候治理的经验,强调不同地区互相协助、共同面对的理念。在治理规则的制定过程中,应当落实听证环节,完善信息公开与通报制度,让企业、非政府组织和公民等多类主体实现更具广度和深度的参与,以充分听取各方诉求,真正考量各方利益。充分发挥地方智慧,鼓励地方积极探索区域、流域合作的多样化机制。

  创新地区生态责任分配机制。在全球气候治理问题上,创新的减排承诺机制大大提高了各国的参与度,并在一定程度上提高了治理方案的可行性。究其原因,本质上是由于该分配机制充分考虑并尊重了各国之间的客观差异。我国在解决跨地域、跨流域等生态环境问题时,应当综合考量各地区之间的具体状况、发展差异以及社会文化等因素,建立相应的对话机制,充分听取地方意见,鼓励地方根据自身发展状况提出相应提案。例如在流域生态补偿实践中,上游地区的用水情况以及污染将对下游地区产生极大的影响,如要照顾下游的供水质量,上游地区的发展空间必然在一定程度上受到限制,因此建立上下游平等、稳定、有效的对话机制,合理平衡上下游地区之间的责任与利益分配变得至关重要。

  充分发挥市场机制在生态治理中的作用。以往许多环境污染和资源耗竭都是伴随着粗放型生产方式而发生,粗放型生产方式意味着资源的过度消耗和污染物的过度排放。过度消耗和排放的症结在于生态外部性为大众共担,经济利益却被少数人享有。欲遏制这种消极态势,必须重视市场机制的作用,将生态外部性内部化。实行资源有偿使用制度和生态补偿制度,使排放权成为有价商品,通过市场机制优化排放权的配置。在此基础上,环境资源就有了可衡量的价值标准,收益和责任便联系在了一起,市场主体就会有主动治理的动力。

  (作者单位:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所)

 

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