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专家视点

“内涵式发展时代”的社会组织:找准定位 不忘初心
——访中国社会科学院研究生院社会组织与公共治理研究中心执行主任蔡礼强教授
来源:中国社会科学网  作者:本网转载   发布时间:2017-03-23

  2017年2月24日,社会组织蓝皮书:《中国社会组织报告(2016-2017)》蓝皮书正式发布。发布会当天,社会组织蓝皮书执行主编、中国社会科学院研究生院社会组织与公共治理研究中心执行主任蔡礼强教授以“社会组织整体性变革时期的政策工具组合与发展定位”为主题,代表蓝皮书课题组做了专题介绍。那么社会组织应该如何定位?购买服务是万能灵药吗?针对这些大家关心的问题,中国社会科学网记者近日采访了蔡礼强教授。

  “明确自己的定位才能不忘初心、找准方向”

  中国社会科学网:在《中国社会组织报告(2016-2017)》蓝皮书发布会上,您提到了社会组织的“四性定位”,是否可以展开谈谈这“四性”具体指什么?

  蔡礼强:定位是一个人或者一个组织发展的基石和原点,就是要认清自己是谁、自己的独特优势是什么、今后要往哪里去。定位不清,不能成功。只有明确了自己的定位才能不忘初心、找准方向,在发展过程中才不会迷失自己。所以我提出社会组织发展的“四性定位”,包括自治性、自主性、主体性和合作性。

  自治性是指自己有权处理自己的事务。如果社会组织只是政府或者企业的附庸,成为政府或企业的下属,它就谈不上自治性。比如一些组织挂着社会组织的旗号,但实际上做什么、怎么做都是按照政府的要求和指令去做,这样的组织就很难说是一个自治的主体。所以我们现在讲政社分开,要给社会组织发展空间,要让社会组织成为依法自治的独立主体。以中国篮协为例,以前篮协是由国家体育总局的副局长兼任篮协主席,所以它表面上是一家社会组织,而实际上是国家体育总局的一个下属单位。但是现在新成立的中国篮协是不同的,它由社会人士来担任新篮协的主席,以此改变原先的运行模式。我们现在也提倡社会组织依法自治,即政府依法管理社会组织,社会组织也能够依法自治。

  在自治性的基础上,我们强调社会组织的自主性。自主性即能自己作主,能对自己的行为负责。从法律上将,自主性不仅是一种权利,更是一种能力。对有些社会组织来讲,有一种现象是自己不愿意自主。它们更愿意依附于政府,去获取自身的利益。而现在,政府大力推进政社不分的社会组织脱钩改革,要求它们要提升自己的自主能力和自主意识,并对自己的行为负责任。

  在自治性、自主性之后,就是主体性。主体性,是指社会组织区别于政府部门与企业,具有自己的独特风格、功能与作用。社会组织要成为独立的主体,充分发挥社会组织的作用,以达到与政府与企业优势互补、良性互动的发展状态。社会组织想要成为独立的主体,必须要发挥独特的作用,要区别于政府和企业所发挥的作用。

  最后一个是合作性。合作性是指社会组织与政府、企业等其他主体在交往时的关系定位,必须要善于同政府、市场以及各类社会主体开展合作,构建良好的合作关系。一方面,社会组织的资源主要来源于政府、企业或者社会捐赠,所以社会组织必须善于合作。如果不寻求与政府、企业等的合作,社会组织就很难获取资源。从这个角度讲,只有善于合作,才能获得推动自己生存和发展所需要的资源。另一方面,社会组织处于治理体系的关系网络之中,应该合作。具体来讲,政府影响企业,政府也影响社会组织;企业影响政府,也影响社会组织;社会组织影响政府,也影响企业,在这样的一个关系网络中,只有合作才能生存和发展,才能形成良性互动、共同发展。

  总的来说,我们强调政府要依法管理,社会组织要依法自治,在依法自治的基础上社会组织才能够不断提升自身发展的自主性。有了自治和自主之后,社会组织才能成为一个独立的主体。当然,社会组织作为独立的主体不能成为一个孤立、封闭的主体,它必须要成为一个善于合作的独立主体。社会组织必须要善于与政府合作、与企业合作,与社会一切主体合作。

  “社会组织已经形成了一个初步的生态系统”

  中国社会科学网:您提到“我们可以判断目前的社会组织已经初步形成了一个内部的社会组织自身的生态系统。当然这个生态系统只是初步形成,还比较脆弱”,在您看来,初步形成阶段有哪些特征?

  蔡礼强:首先是社会组织的数量特征。举个例子,几棵孤零零的树是不可能形成一个生态系统的,只有达到一定数量和规模,才能形成一个系统。我们借用“生态系统”这个概念,就是想说明它的内部是一个互相影响的、开放互动的有机整体,即成为一个共生发展的生态系统。之所以判断我国社会组织已经初步形成了一个内部的生态系统,是因为目前的社会组织发展已经达到了一定的数量。比如,2015年底的时候有66.2万个,2016年底的时候有接近70万个。在此基础上,社会组织已经初步形成一个相对独立的系统,社会组织内部之间的相互影响和互动开始加大。很多社会组织不只是考虑自身的发展,还考虑推动其他社会组织的发展以及整个发展环境的改善。一批规模大、作用突出的社会组织涌现,对于社会组织发展具有很强的带动、示范和影响作用。

  其次是结构特征。如果数量很多、但结构单一,这个系统往往不能形成有效的生态系统。即使形成,这个生态系统也非常脆弱。社会组织有三大类型,包括社会团体、民办非企业和基金会。现在,我国的社会组织结构更优化,比如社会团体有服务类、联谊类、科技类等等;民办非企业(《慈善法》已把“民非”改为社会服务机构)也包括教育类、社会服务类等众多类型;基金会以前分公募和非公募,今后开放公募资质,不再区分。我国社会组织在数量增长的基础上,内部的结构也日益优化,类型更加丰富。

  三是功能作用特征。推动社会组织发展的力量,不仅来自外部,也来自内部。外部输血与内部造血并举,在社会组织内部形成了一个自我驱动的动力机制。支持型社会组织越来越多,包括提供资金支持、项目支持、能力支持、环境支持、精神支持等多种类型的社会组织。在内部活动领域与具体类型日益丰富和多样的基础上,社会组织内部已经初步形成了一个作用、能力和功能互补的生态系统。从业务链条看,社会组织之间纵向联系日益频繁,上游有基金会,中游有枢纽型、示范性、支持型社会组织,下游有一线操作型社会组织,形成一条纵向联动支持的生态链条。从空间分布看,社会组织之间横向联系日益紧密,一些地域、一些枢纽型、平台型社会组织形成了共同发展的社会组织网络。尤其是平台型社会组织,在一定空间内,它把不同类型、不同规模、不同发展阶段的社会组织聚合在一起,推动社会组织之间资源共享、培训对话、合作交流,产生了很强的情绪感染力和正向推动力,既帮助发展中的社会组织解决了大量的实际困难和问题,同时也起到了极强的榜样示范作用。

  四是发展观念特征。在社会组织内部,现在出现了很多组织,它们不但想自己发展,还想帮助其他组织发展,或者通过帮助其他人发展,来让自己发展。也就是说,社会组织内部现在正在营造和形成一种共生发展的生态系统意识。具体来讲,大量致力于推动社会组织发展的社会组织已经涌现。这些组织是专门帮助社会组织发展的社会组织。从只关心自身利益的自我系统意识转变为关心全体利益的生态系统意识,这就是一种观念上的变化。

  从以上这四个特征来判断,我国社会组织已经形成了一个初步的生态系统,内部自生发展的驱动力量不断增强。当然,现在的生态系统还比较脆弱,仍需要强化发展。

  “社会组织现在进入了‘内涵式发展时代’”

  中国社会科学网:从数量上来看,社会组织目前正处于蓬勃发展、高速增长的状态。您提到社会组织现在进入了“内涵式发展时代”,您能具体谈谈“内涵式发展”的含义吗?

  蔡礼强:一方面,社会组织的“内涵式发展”就是不仅要重视社会组织发展的速度,更要重视社会组织发展的实际效果。举个例子,现在很多地方都开展社会组织的培育孵化活动,要求今年培育4个,明年培育8个等等,这是一种单纯的、对数量的追求。但是数量大,不一定质量优。所以我们在重视社会组织发展数量的同时,更要重视社会组织发展的质量;我们既要看社会组织的万人拥有量,同时也要看实际存在的社会组织所能发挥的作用和影响。

  另一方面,社会组织的类型也是一个重要因素。我们不能只看培育了多少基金会、多少民办非企业等,而是要看它们的结构分布。比如一个地方如果有一个好的平台型组织,那么它会对其他的社会组织起到很大的促进作用,所以类型很重要。

  关于社会组织的“内涵式发展”,我觉得可以这样总结:看速度,更要看效果;看数量,更要看质量;看类型,更要看结构;看规模,更要看作用;看短期,更要看长期;看外在,更要看内在;看个体,更要看整体。

  “现在就可以依法管理、依法治理和依法打击。”

  中国社会科学网:在法律制定方面,目前有哪些法律涉及到社会组织?这些法律对社会组织有什么影响和作用?

  蔡礼强:目前影响最大的是2016年9月1日起正式施行的《中华人民共和国慈善法》。因为在社会组织类型里,公益慈善类社会组织的社会影响力非常大,社会关注度也比较高。所以这样一个类型的法律出台,它不仅影响整个公益慈善组织,对整个社会组织的发展都起到了一个重要的影响、推动作用。慈善法作为我国慈善领域首部基础性、综合性法律,不仅对公益慈善领域的法治化发展具有奠基性意义,也通过对公益慈善理念的传播以及国家与社会关系的界定,引领和规范了所有社会组织的发展。慈善法倡导了大慈善理念,慈善组织界定涵盖了目前基金会、社会团体和社会服务机构所有三大类社会组织形态,对慈善组织信息公开和治理运行提出了明确的标准和要求。

  今后慈善法的实施过程,将会深化和重塑整个社会组织系统的发展格局,其所规范和影响的不只是公益慈善类社会组织,而且对所有社会组织的法治化、规范化发展都具有重要而积极的促进作用。慈善法的出台带动了很多相关法律的出台,大大加速了三大条例的修订完善过程。比如慈善法里关于税收优惠的一些制定,探讨企业捐赠的税收优惠等。

  另一部重要法律是《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》,该法已于2017年1月1日起施行。这部立法填补了以往境外非政府组织在国内开展活动依法治理的法律空白与不足,为依法惩治违法违规境外非政府组织提供了执法依据。比如,一些打着社会组织旗号的冒牌社会组织,在我国境内开展隆重的社会活动,蒙蔽了很多人。对于这些游走在合法和非法边缘的社会组织,因为以前没有相关的法律,所以也不太好管。现在就可以依法管理、依法治理和依法打击。在某种程度上可以说,这部立法规范的是境外社会组织在境内的活动,但是它对其他社会组织也带来了积极的影响,因为有助于净化整个社会组织的发展环境。

  “我们不能把购买服务当成万能灵药”

  中国社会科学网:在培育扶持社会组织的政策工具方面,您提到“购买服务”是最近几年来发展最快、最为广泛的一项政策。那么目前看来,这个工具有何利好?它存在什么问题,还需要如何改进?

  蔡礼强:从社会组织发展上来讲,影响社会组织发展的因素主要有几个方面:资金、项目、人才和环境等,而购买服务对这几个因素都有很大的改善和促进作用。首先,政府投入大量资金来购买社会组织提供的服务,缓解了长期以来影响社会组织发展的资金压力。其次,购买服务主要是以项目申请的方式进行,提升了社会组织的项目运行能力。比如政府发布购买服务的项目目录,明确购买服务的项目和类型。社会组织通过项目申报,以及申报后的项目执行,不断提升自身的项目运作能力。第三,一些项目购买、岗位购买、人才培育提升购买等,既帮助社会组织改善员工的生存境况,吸引了专业人才加入,并对社会组织领域人才培育发展产生较大推动和影响作用。最后,购买服务也推动了政府的观念转变,使外部环境更加有利。以前,政府没有把社会组织当成真正的独立主体,而在购买服务的过程中,政府认识到无论是政府职能转变、购买服务还是协作治理,都需要大量有能力的社会组织,这样的观念转变和认识大大加速了社会组织外部发展环境的改善。

  政府向社会组织购买服务虽然取得了极大的效果,但总的来说,经济社会较为发达的地方购买服务推行得比较好,但是中西部地区还不是很好。一方面是因为政府的重视程度不够,另一方面是因为社会组织本身发展比较弱小。

  供给方缺陷是目前购买服务存在的一个问题,即政府想买,却找不到合适的社会组织来提供服务。从目前社会组织发展的程度来看,这种情况还是普遍存在的。因为购买服务,首先买的是服务,它需要社会组织来提供相应的服务。这就要求社会组织必须要有专业能力,能够达到政府对于所购买服务的需求。目前我们能够参与服务的社会组织数量上偏少,能力上偏弱。这是购买服务面临的一个突出问题。

  第二,从政府方面来讲,购买服务对政府的能力提出更高的要求。比如,从个体的角度上讲,购买东西要货比三家,要物美价廉。但政府能不能做一个精明的买主,买到优质的服务?这就对政府的购买能力提出了很高的要求。

  第三,从服务本身来讲,购买什么样的服务?购买之后,如何进行有效的考核?操作起来也很难。我们现在依托第三方评估,其实存在不少问题。比如一个地方购买了大量的服务,只依托于一、两个评估机构,在这种情况下,很难进行有效评估。而且在购买过程中,购买服务会出现为了购买而购买的问题,所以服务效果并没有被真正地考虑。

  第四,购买服务并没有满足老百姓对服务的需求,而只是作为培育扶持社会组织的一种手段。就如同我们现在说的“精准扶贫”、“靶向治疗”这些概念,购买服务的着眼点也应在服务的效果上。因为购买服务这个财政资金,在项目的申请和考核阶段,更多重视的是财务的规范性,它不考虑社会组织培育的效果。所以如果想达到培育的效果,就不如直接在社会组织自身的发展上投入更多的资金,让社会组织根据自身的需求去发展。也就是说,把购买服务的一些资金以直接补贴、支持的方式,让社会组织更好地发展。

  综上所述,一方面,我们目前需要认识到购买服务很重要。购买服务需要进一步加大,而不能缩小。另一方面,我们也要认识到如何让购买服务更好地、更精准地发挥它的效果。所以,购买服务需要和其他相关的政策工具一起使用。我们不能把购买服务当成万能灵药,什么都用购买服务这一招。

  中国社会科学网记者 赵明霞

 

 

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