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报告精读 | 京津冀教育蓝皮书:京津冀教育发展研究报告(2016~2017)
来源:京津冀教育蓝皮书  作者:本网转载   发布时间:2017-10-10

  近日,北京教育科学研究院、社会科学文献出版社共同发布了《京津冀教育蓝皮书:京津冀教育发展研究报告(2016~2017)》。

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  随着京津冀教育协同发展进入全面落实的新阶段,搭建合理有效的平台系统日益凸显出其必要性和紧迫性。平台是由一系列“软”和“硬”要素组成的有机集合体,是为主体的创新活动提供服务的公共结构。区域教育平台体系就是由若干平台组成的公共服务系统,是基于本区域的教育和社会发展特点,在区域各级政府、学校、科研机构、企业及教育中介组织等的互动协同下,通过政策制度推进、合作项目落实、监督措施保障等形成的公共服务网络,其目的是促进教育要素的有效流动,提升教育成果转化,服务经济社会发展需求,服务社会公众需求,服务教育自身发展需求,进而实现区域教育水平的整体提升。鉴于此,作为支撑京津冀教育协同发展的重要载体,平台系统不仅有助于引导多方参与,实现资源有效整合,而且有助于破解京津冀教育发展中的瓶颈问题,是战略实施初期促进区域教育协同发展的关键引擎。

  构建京津冀教育协同发展平台具有重要战略意义

  (一)构建教育协同发展平台是缓解资源束缚的有效途径

  资源是京津冀教育协同发展的基础。教育资源按照归属性质区分,可分为中央教育资源和地方教育资源;按照教育类型和层次分,可分为基础教育资源、职业教育资源、高等教育资源;按照参与主体区分,可分为教师资源、学生资源、硬件资源;按照资源质量划分,可分为一般资源、优质资源;按照管理方式区分,可分为计划资源和市场资源。

  从教育资源归属来看,当前京津冀区域中央高校过度集中在北京地区,地方高校主要集中在河北地区,教育资源各自集中。从教育类型和层次来看,区域核心地区办学层次高,京津地区主要是本科高校的聚集地,河北是专科学校和中等职业学校的聚集地。从教育参与主体和资源质量来看,河北基础教育在硬件和软件方面与京津地区有差距,中小学师资力量薄弱,整体素质不高,办学条件差;北京、天津受地域条件限制,教育用地紧张,既不利于学校发展,又容易导致生态资源紧张。同时,三地师生间的互动交流还没有深度开展。研究显示,北京、天津虽然具有教育服务的专业化优势,但还不足以向周边地区提供扩散性服务,也就是说,北京、天津、河北都需要扩充教育从业人员队伍。从管理方式看,市场对教育资源的配置作用还没有充分发挥,教育协同发展仍面临诸多难题。在各地教育资源相对封闭的情况下,有必要建设教育协同发展平台,打破固有束缚,利用平台整合资源,实现优势互补,解决各地教育瓶颈问题,为共同目标的实现开展各种创新活动。

  (二)构建教育协同发展平台是缩小教育差距的重要举措

  教育是重要的公共服务资源,教育资源差异过大必将阻碍京津冀协同发展。大量数据证明,仅从京津冀区域高等教育规模、各级各类教育投入方面就能看出区域间的差距。

  从2013年京津冀区域各城市高等教育的规模来看,北京市在校研究生规模是天津、石家庄、保定三城之和的3倍多,而且这个差距还在逐年拉大。同时,通过观察京津冀地区各级教育生均公共财政预算事业费发现,河北是区域内教育经费投入最低的地区,北京是区域内教育经费投入最高的地区,各地区教育经费分配悬殊。从2014年京津冀人口受教育水平来看,北京大专及以上学历人口比例约是河北的4.8倍,而河北文盲人口比例约是北京的2.2倍(见表1)。从2014年京津冀各级各类生均公共财政预算事业费水平来看,普通小学方面,北京是河北的4.4倍,天津是河北的3.2倍;普通初中方面,北京是河北的4倍,天津是河北的2.9倍;普通高中方面,北京是河北的5.3倍,天津是河北的3.9倍;中等职业教育方面,北京是河北的3.6倍,天津是河北的2.8倍;普通高等学校方面,北京是河北的4.8倍,天津是河北的1.5倍。所以,搭建教育协同发展平台,让资源在区域内流动起来,最大限度地利用优质资源,才能从根本上缩小地区间差距,确保区域教育的可持续发展。

  (三)构建教育协同发展平台是完善体制机制的创新试点

  随着京津冀区域协同发展逐步深入,遇到的深层次矛盾和问题也会越来越多,追根溯源是区域协同发展的体制机制还不完善。比如,由于需要跨组织活动、涉及众多利益群体,思想观念、文化习惯、工作流程、任务目标等诸多方面的不同往往导致协同创新的组织难度加大,在一定程度上会限制区域教育协同发展,这就需要建立一套科学完善的管理体制和协调机制。

  区域教育协同发展平台聚焦于某一领域,尊重该领域教育规律、特点和需求,将支持该领域的合作发展政策、合作发展项目、合作效果评估耦合成一个教育协同发展平台,在某种程度上形成了一个区域协同发展的微缩景观。运行过程透明化、公开化,在出现问题时可以突破现有政策束缚,建立一些新的规章制度,通过创新手段及时解决问题,提高区域协同发展效率和水平。京津冀教育协同发展平台可以说是京津冀区域教育协同发展体制机制的一个缩影,一旦这个平台运转自如、条件成熟,其运行机制就可以在全区域范围内推广应用。

  (四)构建教育协同发展平台是实现区域一体化的基础阶段

  区域从冲突到一体化发展,其间大概经历4个阶段,第一个阶段是从冲突到独立阶段,第二个阶段是从独立到合作阶段,第三个阶段是从合作到共享阶段,第四个阶段是从共享到协调阶段,而第二到第四阶段被称为区域一体化过程,也叫区域协同发展。此外,张晋晋等人的研究认为,京津冀城市群的演化可分为破界、组接、交融、融合4个阶段。目前,京津冀城市群处于城市群发展的组接阶段,各阶段在空间结构、产业结构、人口结构、基础设施以及经济紧密度等方面具有明显不同的特征。

  构建京津冀教育协同发展平台,使教育产生跨城市的对接点,增强了城市间的教育关联度,有助于促进教育空间布局和谐、教育功能结构稳定、教育人口动态平衡、教育基础设施充分利用,为区域教育一体化发展奠定了基础。因此,可以说,构建教育协同发展平台是实现区域一体化的基础阶段。

  北京市教育门类高、大、全,教育发展层次和重点不突出,对其他城市的带动作用不强

  蓝皮书通过整理不同城市不同等级的在校生规模和首位度指数发现,2013年,北京市成为京津冀地区聚集高等教育和中等职业教育人口最多的城市,特别是研究生教育和成人本专科教育存在突出集中趋势,且研究生教育规模仍在不断扩大,与其他城市的差距不断拉大。可见,北京市教育门类高、大、全,教育发展层次和重点不突出,对其他城市的带动作用不强。其他城市的普通本专科教育和研究生教育等高层次教育发展较慢,区域内部的教育差距在逐步拉大。同时,从高等教育的空间分布来看,高等教育密度最大的地区是北京和天津的中心城区,这从另外一个角度表明高等教育资源需要在区域内做出存量资源优化,在区域间做出增量资源调整。

  另外,京津冀区域中,石家庄市中等职业教育在校生规模大幅缩减,已经从中等职业教育的首位城市降到次位城市,与此同时,区域各城市的职业教育在校生规模差距逐渐缩小。然而,2013年中职教育的首位城市变为北京,这与城市产业层级发展需求并不相符。区域各城市中职教育生源规模都在缩小,必然导致中等职业教育资源过剩,中职学校的转型发展成为必然趋势,探讨职业教育与普通教育的相互融通更为紧迫。

  北京、天津在教育服务专业化程度上具有一定的优势,但是这种优势还不足以形成溢出效应,没有富余资源为周边提供教育服务。整体来看,与其他行业相比,京津冀区域教育行业仍然处于劣势,三地的教育从业人员都需要大幅增加。

  近年来,京津冀三地教育投入持续增加,但地区间的差距仍未缩小。河北地区基础教育的发展仍然面临较大的困难,其基础教育经费与北京、天津的差距仍在不断扩大。从京津冀整体水平来看,普通小学的教育经费配置差异最大,其次是普通初中,再次是普通高中,然后是中等职业教育,最后是普通高等教育。这主要是由我国基础教育“地方负责、分级管理”的体制决定的。这表明,要想从整体上缩小区域间教育经费的分配差距,应率先从义务教育阶段着手。

  京津冀高等教育协同发展面临三方面制约

  在京津冀高等教育协同发展进程中,制度是制约其发展的关键因素之一。高等教育区域发展必然受到政府政策与制度的影响与制约。进一步讲,制度可以分为正式制度和非正式制度。从历史制度主义视角进行分析,京津冀高等教育发展必然受到高等教育发展的观念、利益和权力的制约与影响。

  将历史制度主义的理论与制度的分类形式相结合,我们可以从高等教育发展观念、高等教育管理体制和高等教育发展逻辑等方面来分析京津冀高等教育发展的现实制度性约束。

  1. 京津冀高等教育协同发展中的观念制约

  观念属于非正式制度的范畴,但是树立正确的发展观念有助于京津冀高等教育的顺利和可持续发展。从京津冀三地高等教育发展观念来看,京津冀三地往往从各自地域利益出发,更多地考虑自身的发展,大局意义和可持续发挥的理念尚未建立起来,缺乏必要的合作、互利、共赢的观念。从京津冀高等教育协同发展的角度出发,应该转变各自的发展观念,打破原有的身份与地域限制,以互利、合作和共赢为基本原则构建良好的协同发展平台。

  在京津冀高等教育发展的过程中,北京、天津两地的高等教育已具备比较突出的区域发展优势,而河北高等教育区域优势不明显、发展后劲不足,这种京津冀高等教育布局缺乏明确的发展目标和发展定位。北京、天津发达地区虽然实力雄厚,但是教育与社会经济发展仍然呈现供需矛盾。三地教育的互补性有利于推进地区教育改革与合作。在长期的历史发展中,京津冀三地高等教育形成了不同的发展模式和发展特色,北京高等教育呈现政府权力主导与学术权威共治的模式,天津以其独特的职业教育发展特色呈现为政府权力主导与市场力量共治的模式,而河北省高等教育院校和市场的发育不充分,呈现的是政府权力主导的单一模式。从京津冀三地高等教育发展的历史来看,三者各有所长,但是又都面临着发展的困境,因此,京津冀高等教育协同发展亟须明确发展目标与发展定位。

  2. 高等教育管理体制中中央与地方权力分配的影响与制约

  目前我国的高等教育管理体制表现为比较明显的国家集权特色,在中央与地方权力方面,往往是中央的权力大于地方权力。京津冀高等教育协同发展涉及北京、天津和河北三个地方。北京是全国的政治和文化中心,因此其高等教育发展具有无可比拟的优势。从中央与地方关系的角度来看,北京是中心,而天津和河北则是地方。京津冀高等教育的协同发展应该是平等的共赢发展,而不是有重点突出中心的发展模式。从协同发展的角度出发,京津冀高等教育应该处理好三地发展的权利分配问题,处理好中央和地方权力问题,同时也要处理好部属高校和地方院校等方面的关系。北京高等教育的协同发展涉及部属高校与市属高校以及地方高校之间的关系,以部属高校带动市属高校和地方高校,使高校之间的合作更上一层楼。天津高校的协同发展涉及高等教育资源的整合与高校之间的合作与交流,特别是与北京和河北高校的合作问题,天津高等教育的协同发展也涉及不同类型高校之间的合作,重点涉及普通高校与职业高校以及民办院校的合作与交流。河北省高等教育应该进行顶层设计,处理好与北京、天津高校之间的关系,并要提高本省高等教育的综合实力,处理好地方高校与部属高校的合作与交流问题。

  3. 京津冀高等教育发展的自身逻辑问题制约

  京津冀高等教育在发展过程中形成了不同的历史逻辑及自身特色,这些方面会制约高等教育的进一步发展。从政府、大学和市场三个方面出发,京津冀三地分别具有自身的发展逻辑及特色。北京高等教育体现为政府权力为主导与学术权威共治模式,天津高等教育体现为政府权力主导与市场力量共治模式,而河北高等教育则体现为单一的政府权力主导模式。从京津冀高等教育发展的历史逻辑来看,政府权力主导是共同的特色。因此,在将来的高等教育协同发展中,一方面中央政府要简政放权,赋予地方政府充分的教育权力和发展空间,让省级地方政府在高等教育区域发展方面大展身手;另一方面注重发挥各级政府的主导作用和积极影响,建立京津冀高等教育发展的政府间协调机构。京津冀三地应该充分发挥自身的优势和特长,取长补短,克服历史逻辑的不利影响,实现高等教育的可持续发展。

  区域经济发展对京津冀高职教育及其协同发展具有重要影响

  高等职业教育与经济发展的伴生性发展规律,决定了区域经济发展对各地高等职业教育及其协同发展具有重要影响。尤其是京津冀经济发展的梯次性、互补性和共生性直接影响了三地高职教育协同发展的内容和方式。

  1. 经济发展梯次性阶段特征影响

  京津冀区域社会经济发展梯次性特征明显,依据世界银行相关标准,北京市、天津市已经达到富裕国家的城市水平,河北省则处于中等收入水平。从产业结构看,2015年,北京、天津、河北第三产业比重分别为79.8%、52.2%和40.2%,三地经济社会发展存在较大差距;从经济类型看,北京市服务型经济占据主导地位,形成现代制造业、现代服务业、高新技术产业、都市型农业、创意文化产业等重点发展产业和“三、二、一”产业结构;天津市以工业为主,形成了航空航天、石油化工、装备制造、电子信息、生物医药、新能源新材料、国防科技、轻工纺织八大优势产业;河北省农业比重较高,超过全国平均水平。三地经济发展的不均衡以及产业结构差异,直接影响着高职教育专业结构和人才培养类型。

  2. 经济发展互补性阶段特征影响

  经济互补性是地区间在比较优势中获得收益的前提。北京市具有丰富的教育、科技和文化资源优势,天津市具有航运、物流和制造业优势,河北省具有土地、劳动力等成本优势,三地经济在发展过程中具有一定的互补性。与经济发展的互补性相适应,京津冀高等职业教育也呈现出互补优势,北京高职教育体量小,注重品质发展,具有良好的办学基础条件和扎实的办学作风;天津是职业教育强市,具有深厚的历史积淀、良好的校企合作办学传统和优质资源平台;河北高职教育体量大,生源丰富,未来具有较大的发展空间和前景。互补性为京津冀地区间相互借力发展创造了条件,地区之间的互补性可以有效缓解区域发展中本地要素资源的约束,为区域发展提供持续动力,高职教育互补性形成的效益辐射与外溢是高职院校协同发展中需要考虑的重要方面。

  3. 经济发展共生性阶段特征影响

  经济发展的共生性指地区间的相互依赖性,共生性具有跨域流动特征。京津冀环抱式的地理环境和裹挟式的区位布局,使京津冀环境资源、人力资源的共生性更加凸显。京津冀共生性突出体现在水、空气等环境和环保事业的“同呼吸、共命运”方面,对于京津冀高等职业教育而言,共生性突出表现为高职人才在地区间的自由流动性。北京、天津由于其中心城市地位而形成了“人才虹吸”现象,使两者成为人才单向流入地,河北高职毕业生在北京、天津的就业需求,又造成了河北高职教育专业发展与其地区经济结构的疏离。这在某种角度上讲,恰恰是人才稀缺的河北对京津两市给予的支持和付出,这不仅体现为京津对地区高层次人才的吸引,还反映为面向生产、服务、管理一线的技术技能人才在京津的就业选择。这也导致河北高职毕业生在京津的就业需求与河北产业发展对高职毕业生的需求错位发展,表现为河北省高职教育专业结构与其产业结构匹配度低于京津两地。受毕业生京津就业优势引导,一些河北高职院校更愿意按照京津两地需求开设专业和开展订单培养。

  破解功能过度匹配是首都教育有序升级的基础

  蓝皮书指出,疏解首都教育的目的,是解决当前城市发展出现的人口过快增长与资源承载负担过重的矛盾。当前,在首都基础教育领域,教育资源供给不能满足人口增长需求;在职业教育领域,学校办学与产业布局不符;在高等教育领域,专业重复设置等问题突出。解决这一系列问题的主要办法是将不符合首都城市定位的教育资源向外疏解,实现教育要素与外界能量进行交换,保持首都教育系统自身的活力和健康。

  1. 人口急速膨胀导致基础教育规模供给过度匹配

  第六次全国人口普查数据显示,北京常住外来人口中,河北省人口占22.1%,领先其他地区。外来人口不断涌入不仅令教育资源更加紧张,而且令教育不均衡问题更加突出。2011~2014年,北京市各级教育外省市学生逐步增加,幼儿园借读生从7.91万人增至10.16万人,占在校生总数的27.43%;小学借读生从28.91万人增至36.85万人,占在校生总数的44.88%;初中借读生从8.08万人增至10.23万人,占在校生总数的33.36%;普通高中借读生从1.72万人增至1.86万人,占在校生总数的10.48%。近年来,北京市教育公共服务职能进一步强化,教育资源供给能力大幅提高,努力做到关注每个学生的全面发展。然而,随着城市外来人口快速增长以及城乡一体化发展进一步加快,首都优质教育资源供需矛盾和教育资源配置不尽合理的问题依然存在,城区激增的学生数量对教育资源存量产生了稀释效应,首都需要同步解决“有学上”和“上好学”的问题。首都教育“升级”发展要坚持公平与质量并重,特别重视分析进城务工人员随迁子女不断增加与北京市户籍学龄人口高峰到来产生的叠加影响,在保障农民工随迁子女受教育机会的同时,根据首都城市人口调控目标,合理布局新增教育资源,引导人口向城市发展新区合理流动。

  2. 产业布局调整导致职业教育类型供给过度匹配

  未来北京产业布局和发展的方向将突出高端化、服务化、聚集化、融合化、低碳化,致力高端引领、创新驱动、绿色低碳的产业发展模式,因此在职业教育的专业设置和人才素质培养上都提出了新的要求。近年来,北京市中等职业教育生均公共财政预算公用经费已经超过1万元,远高于我国其他地区,但是中职学校的规模和招生人数却逐年萎缩。2011~2014年,北京市中等职业教育招生数从7.9万人下降到4.46万人,下降率为43.54%;在校生数从21.38万人下降到16.71万人,下降率为21.84%;而生均公共财政预算公用经费从9096.94元提高到13473.07元,增长率为48.11%。中等职业教育的经费投入与产出规模的矛盾,一方面说明北京中职教育对学生的吸引力十分有限,另一方面,部分行业技能型人才紧缺而职业学校难以供给,职业学校毕业生能力和素质与企业需求仍有差距。首都职业教育的专业结构和发展重心需要结合京津冀区域发展规划进行合理调整。对于不符合首都城市功能的专业要撤并,对限制性发展产业所涉及的专业要撤销;在业已形成的以财经类、电子信息类、制造类、文化教育类、公共事业类五大专业为主导的专业格局下,重点支持面向信息服务、金融服务、商务服务等优势高端服务业的专业发展;重点加强一批紧缺人才的专业设置与人才培养,如养老、社区服务等。

  3. 忽视特色发展导致高等教育专业设置重复匹配

  首都高校的专业门类齐全,支撑战略新兴产业和首都社会发展急需的专业设置不足。由于一些专业投资成本少、运转便捷,一批学校忽视自身办学方向和发展特色开展专业低水平重复建设。全国高校新增专业一览表显示,2010年度经教育部备案或审批同意设置的高等学校本科专业中,京津冀地区高校新增本科专业154个,其中工学专业53个、文学专业41个、理学专业21个、管理学专业16个、教育学专业9个、历史学专业4个、法学专业3个、农学专业3个。虽然新增的文科类专业与理工科专业数量相当,但是在新增的文科类专业中,重复设置的专业较多,如商务英语就有4所高校同时增设;一些专门类型学校开设与本校特色相去较远的专业,如农业类大学开设文秘教育专业、金融保险专业,理工类大学开设小语种专业等。

  实际上,各专业在区域社会需求和自身发展规律等方面存在差异性,重复设置专业势必导致有限的资源向这一专业集中,而影响到对其他专业的更好的支持。高校专业重复设置导致过度输出与产业结构不契合的人力资源,造成人才浪费。“985工程”和“211工程”学校主要是中央高校,北京是中央高校集中地区,其他地方的中央部属院校寥寥无几。这种中央高校和地方高校在空间上的分布差异以及综合实力的差距,不利于中央高校和地方高校的合作,也不能更好地适应区域经济发展与产业结构优化升级的需要。

 

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