法律援助


摘要:法律援助的定义、历史发展过程、需求供给情况及今后的发展方向。

法律援助

法律援助作为一种免费的法律服务,是实现所有人基本权利所必需的内容。

 

法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织法律援助的律师,为经济困难或特殊案件的人给予无偿提供法律服务的一项法律保障制度。 特殊案件是指依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第三十四条的规定,刑事案件的被告人是盲、聋、哑或者未成年人没有委托辩护人的,或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的,应当获得法律援助。

法律援助的发展过程

中国第一家民间法律援助机构是成立于1992年的武汉大学社会弱者权利保护中心。1995年,广州市法律援助中心正式挂牌,成为中国最早的政府法律援助机构。1996年,司法部法律援助中心成立。同年,修订后的《刑事诉讼法》和新颁布的《律师法》、《老年人权益保障法》也都规定了律师的法律援助义务,初步建立了法律援助制度。1997年3月,法律援助基金会成立,为促进法律援助的有效供给奠定了基础。

 

2003年,国务院颁布《法律援助条例》明确宣示,提供法律援助是政府的责任。2003年以来,国家陆续制定了一些法律和政策,就未成年人、妇女、老年人、残疾人、刑事羁押人员等特殊弱势群体的法律援助作了专门规定,比如《国务院办公厅转发民政部等部门关于进一步加强扶助贫困残疾人工作意见的通知》(2004)第13点,《中华人民共和国妇女权益保障法》(2005)第52条,司法部会同最高检、最高法、公安部等部门发布的《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》(2005)和《关于民事诉讼法律援助工作的规定》(2005),《中华人民共和国未成年人保护法》(2006)第51条,《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》(2006)第15条,《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(2006)第29点,《关于深入实施“进城务工青年发展计划”进一步加强青年农民工工作的意见》(2006)第二部分第3点,《残疾人就业条例》(2007)第24条,《中华人民共和国残疾人保障法》(2008)第60条等。2011年,《刑事诉讼法修正案(草案)》进一步指出,法律援助不只是律师的义务,而且是国家法律援助机构的义务。在近20年的历程中,中国法律援助事业迅速发展,在人权保护领域产生了深远的社会影响。

 

法律援助的需求情况

一、公众知晓度

 

随着法律援助制度的实施和宣传的不断深入,社会公众对法律援助的知晓度有了很大提升。目前,全国各省市都开通了“12348”法律援助专线电话,通过广播、电视、报纸、网络等媒体以及街头标示和“以案说法”、“漫画说法”、“便民联系卡”等百姓乐见易懂的方式开展宣传活动。在2009年,各地电台、电视台播出法律援助节目共计21816次,报纸、杂志刊登涉及法律援助的信息19892篇。2011年1~11月,仅《法制日报》关于法律援助的报道就有18000多条。但在许多农村地区,法律援助工作者或村干部告知是村民知晓法律援助的主要途径,其在所有知晓途径中所占比例为79.7%。据司法部和国家统计局在2008年的调查,低收入群体对法律援助知晓率较低,家庭月总收入300元及以下、未受义务教育、农村五保供养人员“听说过”法律援助的分别占31.6%、16.5%和25.5%,明显低于社会平均水平56.6%。法律援助求助不方便的原因是“找不到法律援助中心”的,占63.6%;原因是“法律援助申请程序太复杂”和“没有求助电话、求助电话打不通”的,分别占53.4%和37.5%。其中,较低和较高收入水平者、无业人员、未受义务教育者、女性、农村和中部地区居民,原因是“找不到法律援助中心”的比重较高,学生、农村居民原因是“申请程序太复杂”的比重较高。

 

二、社会需求增加

 

中国有大量的社会贫弱者需要给予法律援助。2006~2010年间,全国每年约新增法律援助案件10.2万件。以宁夏回族自治区为例,目前全区符合法律援助条件的人口约有140万人,每年有法律援助需求的达万余人,但每年办理的法律援助案件约6000件,法律援助需求上升与供给不足的问题越来越突出。社会弱势群体,包括农民(和农民工)、妇女、残疾人、儿童和老年人等,对法律援助的需求较大。例如,广东省东莞市法律援助的受援对象80%以上是外来人口。该市两级法院2004年和2005年受理劳动争议案件分别是5087件和3915件,同年为劳动者提供法律援助的案件不足100件。[7]从全国范围来看,2.2亿儿童(14岁以下,其中留守儿童5800多万人)、1.2亿老年人(65岁以上)、8200多万残疾人等群体接触法律援助的信息较为困难;一些县、区行政区域以下的法律援助机构未能在临街一楼设立带有无障碍通道的办公室。据对2003~2009年的法律援助案件受援人的统计分析,需求法律援助的群体中农民工的增量最快,妇女的增量次之,未成年人、老年人和残疾人都处在较低的水平。据对2009年的法律援助咨询事由分析,请求支付劳动报酬的咨询数最多,其次是婚姻家庭,请求给付赡养费、抚养费和扶养费,交通事故,工伤,刑事问题,请求其他社会保险待遇,请求最低生活保障待遇,请求发给抚恤金、救济金,医疗事故,请求国家赔偿以及与见义勇为有关的咨询。与2008年相比,除见义勇为外,2009年各种事由的法律援助咨询数普遍上升。其中,咨询支付劳动报酬、最低生活保障待遇、国家赔偿、刑事案件、婚姻家庭和工伤的分别上升了22.9%、23.8%、17%、15.5%、24.3%和17.9%。这些数据反映了大量的农民工、妇女、老年人、残疾人、儿童、刑事羁押人员等弱势群体的法律援助需求。

 

法律援助的供给情况

一、受案标准逐渐降低

 

2003年《法律援助条例》为受理法律援助案件设定了经济困难标准和案件范围标准。第13条规定,经济困难标准由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定;第10条规定,省、自治区、直辖市人民政府可以扩展法律援助的案件范围。据统计,2007年全国办理的法律援助案件中,属于《法律援助条例》规定的民事援助事项范围内的案件数占民事法律援助案件总量的52.7%,此外有47.3%的案件属于各地扩充的事项范围。[10]2003年以来,全国绝大部分省、市都颁布或修订了法律援助的地方性法规或地方政府规章,并以地方性法规为主。各地在法律援助受理案件的经济困难标准和案件范围标准方面,都有不少放宽限制的规定。各地对法律援助受案范围的扩大包括但不限于对残疾人、老年人、未成年人、妇女等弱势群体的保护;对农民工和农民权益的保护;对工伤、交通、医疗事故导致的人身损害的救济;对包括征地拆迁以及环境污染等所致的财产权损害的救济;公证事项等。各地对经济标准的放宽主要体现在:从最低生活保障标准放宽到该标准的1.5~2倍;对农民工追索劳动报酬、工伤待遇的,以及对于见义勇为导致诉讼或仲裁等情形,不再审查经济困难标准。

 

地方立法关于法律援助制度的特点还有:(1)将法律援助对接到更多政府部门。行政、事业单位及其他单位向法律援助机构指派的法律援助人员提供法律援助事项的相关资料,应当免收费用。受援人向人民法院、仲裁机构申请缓交、减交或者免交诉讼费、仲裁费、仲裁案件受理费,应当准许。(2)更多样的法律援助服务主体,包括社会团体。(3)强化法律援助案件的质量监督体系。(4)允许将法律援助办案费用列入受援人的仲裁、诉讼主张,以缓解法律援助工作的经费压力。

 

二、提供法律援助的人员扩大

 

经过十多年的发展,中国法律援助机构和工作人员的数量迅速增加,同时也呈现出地区发展不平衡的特点。当前法律援助的服务主体,以政府法律援助机构的工作人员为主导,以社会律师、基层法律服务工作者为主要力量,以社会组织成员和注册法律援助志愿者为重要补充。截至2010年底,全国各级政府共设立法律援助机构3573个,有法律援助工作人员13830名,其中33%是专职律师;乡镇(街道)司法所、有关社会团体等设立法律援助工作站60828个。全国有近20万名社会律师和7万余名基层法律服务工作者依法提供法律援助服务。

 

2009年,在政府法律援助机构的工作人员中,女性占总数的39.7%;在县区级以下的基层法律工作者中,女性比例更低。此外,30周岁以下工作人员、31~50周岁工作人员和51周岁以上工作人员分别占人员总数的21.4%、68.7%和9.9%。在法律援助机构工作2年以下人员、3~5年人员、6年以上人员数分别占人员总数的19%、37.1%和43.9%,工作3年以上人员数基本保持稳定。法律专业人员数、具有法律职业资格或律师资格人员数和本科以上学历人员数在近三年中持续上升,但在法律援助机构注册律师数逐年下降,具有法律职业资格或律师资格人员所占比例连续三年呈下降趋势。这也提出了提高实施法律援助人员服务能力的新要求。

 

现行的法律援助体系,在发挥法律援助工作者、律师和基层法律服务工作者等人员主体作用的同时,也注重社会力量的参与。例如,借助财政部安排彩票公益金资金支持法律援助事业的有利政策,配合中国法律援助基金会,通过各种项目,对民办非企业单位等社会力量参与法律援助给予资金和政策扶持,充分调动社会力量参与法律援助工作的积极性,使其成为政府法律援助机构的有益补充。中央专项彩票公益金法律援助项目2011年度预算资金为1亿元,用于资助开展农民工、残疾人、老年人、妇女家庭权益保障和未成年人的法律援助工作,由中国法律援助基金会负责项目实施管理工作。其资助对象包括法律援助机构、律师事务所、法律援助类民办非企业单位、高等法学院校学生社团组织以及妇联等社会团体的法律帮助中心。

 

前述必要的法律援助社会力量有各自的优势:(1)大学法律援助工作站和法律诊所。中国有600多所法学院校,几乎覆盖全国的地级市。对于不发达县市的法律援助机构而言,与地方法学院校合作,组织法学专业的师生参与提供法律援助服务或开展法律援助宣传,既有益于实践教学,也有益于提高当地法律援助办案的数量与质量。(2)工会、共青团、妇联、残联等人民团体,大多设立了为所属群体提供法律服务的工作站。这些工作站在法律援助机构的指导、支持下,可以开展更专门的法律援助活动。(3)法律援助类的社会组织,以北京、深圳、上海等经济发达地区居多。在这些法律援助类的社会组织中,又以劳动纠纷领域的最为发达。获得律师职业资格的人员在民办非企业单位专职开展法律援助工作,有利于保证法律援助案件的办案质量,并形成律师参与法律援助等公益活动的良好氛围。[13]还有一些没有注册为民办非企业单位的草根自助组织,也发挥着为农民工等群体提供基本法律咨询和指导的重要作用。(4)法律援助志愿者。2009年7月,司法部、团中央发起,中国法律援助基金会和司法部、团中央等有关部门共同组织开展“1+1”法律援助志愿者行动,即1名志愿律师加1名学法律的大学生志愿者,共同开展法律援助志愿服务。截至2011年7月,“1+1”行动共为130个县派遣了300多名律师和大学生志愿者开展法律援助志愿服务,已覆盖了西藏、新疆、青海、宁夏、甘肃等19个省(区、市)。从2009年7月到2011年7月,“1+1”志愿者共办理各类法律援助案件近万件,涉及残疾人、老年人、未成年人、妇女、农民工等多个群体,受援人数达上百万人;接待法律咨询上百万人次,代写法律文书9.5万余份。为推进西部地区法律服务、法律援助工作,为服务和保障民生,作出了积极贡献。以宁夏回族自治区为例,截至2011年,全区已经在工会、残联、妇联、监狱、律师事务所等部门或单位设立法律援助工作站150余家,并在全区所有高等法学院校成立法律援助工作站。

 

中国现有参与法律援助服务的人员来源多样。以政府法律援助机构的专职律师、法律工作者为主导,符合中国当前法律服务业的不发达、不平衡现状。基层的法律援助工作者奔走于田间街头,走家入户,耳闻目睹,能够了解基层人民的烦忧和需求。然而,这种综合性的法律援助提供机制还是比较松散的,各个不同的服务群体之间的目的并不完全一致,进路也各不相同,缺乏有效的沟通与合作,还有较大的改进与整合余地。

 

三、制度保障逐步完备

 

法律援助经费始终是制约法律援助事业发展的瓶颈。2005年财政部、司法部印发了《中央补助地方法律援助办案专款管理暂行办法》,司法部发布了《司法部关于贯彻落实〈建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要〉的实施意见》,2009年司法部发布了《司法部关于进一步加强法律援助经费使用管理监督工作的通知》等,这些都表明国家对法律援助经费保障的重视。从2007年到2011年10月,全国法律援助经费总额达到33.6亿元,其中财政拨款32.3亿元,年均增长29.6%。2009年,财政拨款中,同级财政拨款占82.2%,中央补助专款占7.9%,省级专项资金占9.9%。2009、2010、2011年中央补助地方法律援助办案专款分别为6041万元、1亿元、2亿元。全国已有89.6%的地方将法律援助业务经费纳入财政预算,21个省(市、区)建立了省级法律援助专项资金,部分省(市、区)建立了死刑二审法律援助案件专项经费、农民工法律援助案件专项经费。中国法律援助基金会广泛募集社会资金,加大了对贫困地区经费扶持力度,为法律援助事业发展提供了有力支持。

 

在法律援助经费支出方面,2009年法律援助的人员经费、基本公用经费和业务经费分别为28004.42万元、7978.46万元和34517.9万元。在业务经费中,办案补贴及支出达23983.67万元,占业务经费支出的69.5%,占整个法律援助经费支出总额的34%。宣传和培训费用支出分别占业务经费支出的9.8%和7.2%。另有其他费用支出4674.74万元,占业务经费支出的13.5%。法律援助机构工作人员、社会律师、基层法律服务工作者、社会组织人员和注册法律援助志愿者的平均办案补贴或支出额分别为339元、644元、329元、263元和563元。刑事案件补贴额、民事案件补贴额和行政案件补的平均补贴为634元、376元、697元。

 

在培训法律援助人员能力方面,2009年,各级司法行政机关和法律援助机构共举办法律援助培训班5392个,培训人员总数近22万人次,培训总学时达367万多小时。平均每个机构举办培训班1.6个,平均培训67人次,受培训人员平均培训学时为17小时。法律援助律师共参加培训11398人次,比2008年增长6%,总学时达14.7万余学时,增长6.3%;其他工作人员参加培训32167人次,增长11%,总学时达近28.9万小时,法律援助培训工作力度进一步加大。2007~2011年,各级司法行政机关共培训法律援助人员近22万人次。2011年,司法部法律援助中心在全国开展了“中东部省份法律援助轮训计划”,培训内容包括法律援助案件质量管理和质量评估、法律援助窗口建设与工作规范、法律援助中心的心理学问题、社会工作方法在法律援助工作中的运用、法律援助业务档案整理实务等方面,较快地提高了各地法律援助机构的管理和服务能力。

法律援助的进一步发展

2003年国务院颁布《法律援助条例》以来,中国的法律援助事业进入了一个全面快速发展的阶段。随着国家“十二五”规划的开展,以及各级人民政府和司法行政部门对社会建设、法律实施、人权保障等工作的重点关注与大力投入,法律援助将进一步获得长足的发展。

 

一、进一步加强对特别弱势群体的法律援助

 

随着社会的发展,虽然农民工、残疾人、老年人、妇女、未成年人等特殊群体的利益诉求将成为法律援助工作的一项重点。在当前法律援助办案数量和质量都快速提升的同时,各类法律援助机构对于特别弱势群体的法律服务还有较明显的不足。例如,虽然农民工案件办理数量近年来增长较快,但是制约这一群体权利保障状况的因素,比如异地维权成本高,农民工缺乏自我保护和维权意识,以致证据灭失、期限经过等问题仍然存在。因此,有必要进一步加强法律援助宣传,让这些边缘群体知晓法律援助。同时,要拨付专项资金,鼓励更多社会力量参与提供法律援助服务,让他们能够获得各类法律援助机构的有力支持。此外,司法部拟采取以下方式指导各地提高农民工法律援助服务专业化水平:(1)改进案件指派方式,指派具有农民工常涉纠纷办案特长的法律援助人员为农民工提供法律服务;推行点援制,尊重受援人的意愿,建立法律援助人员分类名录供农民工选择。(2)推广组建专业化农民工法律援助服务团队的做法,加强专门知识技能培训,提高办理农民工特定类型案件的工作水平。(3)完善法律援助异地协作机制,方便农民工异地申请获得法律援助,降低维权成本。

 

二、积极推进刑事法律援助工作

 

按照司法部在2010年、2011年的工作要点要求,要从以下方面积极促进刑事法律援助工作:探索法律援助值班律师制度;加强未成年人刑事法律援助工作。引导各地借鉴深圳和上海一些地方在侦查阶段对未成年犯罪嫌疑人实施法律援助的做法,加大对未成年人等特殊犯罪嫌疑人的保护力度,使其在刑事诉讼侦查、审查起诉阶段诉讼权利得以实现。总结联合国开发计划署在河南开展“法律援助值班律师制度”项目试点经验,选择一些地方继续开展“法律援助值班律师制度”试点,探索通过在公检法部门设立值班律师的方式,在刑事诉讼各阶段为犯罪嫌疑人、刑事被害人、刑事被告人提供及时法律咨询服务。

 

三、全面实施法律援助事业“十二五”发展规划

 

司法部2011年11月制定的《法律援助事业“十二五”时期发展规划》,对今后一个时期的法律援助工作,提出了做大、做强、做优三个层面的要求。需要具体开展以下工作:(1)进一步提高法律援助的公众知晓率;(2)完善法律援助管理体制;(3)增强法律援助的服务能力和保障能力;(4)完善法律援助制度,实现刑事、民事、行政领域法律援助制度的良好衔接。在法律援助的经费保障、机构设置、人员配备、制度演进、能力建设、社会动员等各方面体系不断完善的过程中,各领域的法律援助工作者心系民生疾苦,通过广泛而扎实的基层工作网络,坚持为贫弱者提供专业水平的法律服务,让每个公民成为保障个人权利与公共利益、维护法律权威、参与法治建设和推动科学发展的主体力量,是中国特色人权实践的重要组成部分。

 

——《中国人权事业发展报告No.2(2012)》P288-302页,社会科学文献出版社,2012年11月出版

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更新时间:2016-12-16