近日，发展中国论坛及社会科学文献出版社共同发布了《森林小镇蓝皮书：中国森林小镇发展报告（2018）》。

　　（一）森林多重功能尚未有效发挥

　　森林不仅具有天然的生态功能，更具有重要的经济社会功能，且随着人们对森林认知的逐步深入，森林经济社会功能不断拓展，文化文明功能不断延伸，但是现有森林功能的发挥依然有限，亟待破解。

　　1. 观光产业短期效应明显，长远发展有待考量

　　大多森林小镇建设主打生态旅游项目，虽然在一定程度上带动了住宿、饮食、特产销售等一系列相关产业的发展，但观光旅游有其特定的带动期，小镇只会在旺季有较高的收入，想要长时间维持发展热度，必须发展其他副业。调研发现，各林场或地区都以发展旅游业来实现森林资源的转化，进行产业的转型，整个规划过程耗费了大量的资金，且回报周期普遍较长。

　　2. 第一、二、三产业融合度不高，发展格局狭窄

　　产业是经济的支撑，只有发展好产业，才能保障森林小镇建设的长远、健康、可持续发展。森林小镇建设应结合自身条件和发展阶段，深度挖掘产业内涵和潜力，延长产业链，发展好各种业态，培育好多种产业，形成“产业有主导、多业互配套、业态多创新”的三次产业发展紧密融合的特色。目前森林小镇建设大多以发展第三产业为主，即使存在少数第一、第二产业，也是单一独立发展，产业之间并没有有机融合，产业结构多为粗放型。此外，小镇发展格局也仅限于生态旅游，整个场域建设都是以旅游景点的标准进行规划，一旦涉及产业转型升级便只能“束手无策”。

　　3. 林场经营模式单一，生态、社会功效不显著

　　从调研的各个林场的情况来看，由于各种各样的原因，目前部分林场还是偏重经济效益功能的建设，经营模式比较单一，产业大都以木材采伐和板材加工为主。由于森林的生态和社会功能往往在一段比较长的时间后才能发挥出来，所以往往容易被忽视。森林生态屏障、绿色基础设施，以及生态隔离带、绿色廊道往往未能建成或效果不明显，此外，我国林业长期实行粗放经营，经营方案编制技术不成熟，手段落后，而且方案内容单一、模糊以及缺乏针对性，这种经营方案、发展规划的缺陷短时间内很难扭转，而森林小镇的定位决定了其更多依靠于森林的生态、社会功能。因此，林场对于森林功能培育建设的单一性无疑给小镇的建设与经营带来一定的影响与束缚。

　　（二）特色凝练与打造有待加强

　　森林小镇立足生态建设和绿色发展，其特色在于如何将生态资源与产业发展、社会进步有机结合起来，形成“森林+”的独特魅力。现有森林小镇大多聚集于森林旅游产业，雷同化倾向明显。

　　1. 特色定位“千篇一律”，缺乏品牌效应

　　特色产业是特色小镇发展的核心，国家与地方有关特色小镇培育政策中，均对特色产业做出了要求：住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部发布的《关于开展特色小镇培育工作的通知》中要求特色小镇要有特色鲜明的产业形态，向做精、做强发展，并要充分利用“互联网+”等新兴手段，推动产业链发展思维，促进以产立镇、以产带镇。国家发展改革委《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》中提出，坚持夯实城镇产业基础，挖掘本地最有基础、最具潜力、最能成长的“三最”特色产业，做精做强主导特色产业，打造具有持续竞争力和可持续发展特征的独特产业生态。然而，各地特色小镇在建设热潮中形成了“一拥而上”“遍地开花”的快速发展态势，出现了“千镇一面、缺乏特色”的特色小镇不特的难题。而作为特色小镇一部分的森林小镇，同样也面临着小镇特色产业不鲜明的问题。例如，在调研中，不少小镇都提出了森林旅游、康养以及休闲度假的功能定位，但概念还是比较模糊，缺乏现实精准性。同时，伴随产业规模较小、产业链不完善，市场销量十分有限，品牌效应难以形成。

　　2. 文化挖掘深度不够，小镇建设缺乏“灵魂”

　　特色文化是森林小镇的“灵魂”，是独特性的体现。森林小镇的建设要有特色鲜明的产业形态、彰显特色的传统文化、特殊的地理环境、充满活力的体制机制、便捷完善的设施服务，是有明确产业定位、文化内涵、旅游特色和一定社区功能的发展空间平台。但是现有森林小镇缺乏对文化的开发或是开发不到位。一方面，小镇文化挖掘没有充分联系历史人物与历史背景，没有以当地历史文化为依托，形成自身独特的文化内涵，从而导致小镇无特色文化或特色文化不鲜明的情况，难以给游客留下深刻的印象；另一方面，小镇特色的表现力尚有待加强。一些小镇的文化主要集中体现在建筑遗址上，未能充分拓展到饮食、风俗等日常近距离体验领域，从而难以形成紧密的多层次文化氛围。

　　3. 特色打造力度不够，宣传形式单一

　　在深入挖掘森林小镇特色的同时，还需进行特色凝练，打造属于自己的品牌文化，强化品牌效应，这就涉及品牌宣传与形象打造。部分地区建设规划良好，具备其独特的文化内涵，但公众认知度较低，面临全国甚至全省诸多同类地区的同质化竞争，难以脱颖而出，其开发的衍生产品也不具备市场竞争力。在此背景下，结合自身文化特质，沿袭优势概念，跳脱出传统电视、报纸、广告的宣传方式，进入“互联网+”宣传新模式，成为森林小镇特色打造过程中的新议题。

　　（三）与林场改革结合度不够

　　《国有林场改革方案》中明确提出：“深入实施以生态建设为主的林业发展战略，按照分类推进改革的要求，围绕保护生态、保障职工生活两大目标，推动政事分开、事企分开，实现管护方式创新和监管体制创新，推动林业发展模式由木材生产为主转变为生态修复和建设为主、由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主，建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林场新体制，为维护国家生态安全、保护生物多样性、建设生态文明作出更大贡献。”这为森林小镇建设创造了良好的政策环境并可以转化为重要的发展契机。现有森林小镇多以行政建制的乡镇、街道为单位，与林场改革相适应的林区森林小镇建设有待加强。

　　1. 林场“内部消化”不到位，下岗职工安置、再就业问题依然突出

　　国有林场改革为各林场带来前所未有的机遇，而森林小镇作为国有林场改革工作的试点项目，可以为国有林场改革提供新思路和新方法。从现实情况看，目前森林小镇建设与林场改革的结合度不够，没有充分发挥应有的作用。在林场改革中，国有林场需要对“办社会”职能进行剥离，场办学校、场办医务室和承担的其他社区功能逐步从林场中剥离出来，绝大部分要移交给当地政府承办和管理，人员要进行建制划转，场内事业编制需要进行缩减。如何妥善安置下岗职工，促使他们再就业成为林场改革过程中一个棘手的问题，一旦处理不好会引发一系列社会问题，从而对林场改革的进度和成效带来一定的影响，进而也影响到森林小镇的建设工作。

　　2. 林场市场机制的引入不到位，缺乏有效的政策和规划

　　国有林场不仅与民营企业有着巨大差别，与其他国有企业也存在明显不同，其经营管理具有很强的社会性和政策性。一方面，国有林场承担的社会责任使其不适宜用市场化的方式，同时国有林场地理位置的偏远和经营的限制性规定使市场主体也不愿投资，社会资本引入困难；另一方面，我国国有林场长期实行粗放型经营，即使进行了林场改革，原有的经营方式也并没有得到改善，依旧遵循粗放型的林场经营方式，或直接委托给具有编案资质的单位进行经营方案的编制，导致大部分林场经营方案内容空洞且千篇一律。经营方式的不成熟、对资源现状分析的片面直接导致执行力弱化，难以开展有效的森林经营活动。

　　3. 大量存量建筑与建设用地闲置，林地整合困难

　　一方面，各种“办社会”功能从林场剥离出去后，大量场部、分场部存量建筑闲置下来并未进行妥善的处理，由于长时间不使用已经处于废弃状态。对于遗留下来的建设用地，在审批上也是困难重重，无法投入到森林小镇建设规划上来。另一方面，在林地整合上，南方国有林场与北方国有林场相比面积要小得多。南方国有林场前身都是集体林场，通过国家逐步回购以及农民赠送才演变为现在的国有林场，因此林场规模小，呈现“犬牙交错”的局面，给林地整合以及林场有效管理带来一定的困难。

　　（四）土地制度难以适应林区或泛林区建设用地需求

　　目前，“森林特色小镇”建设正在全国如火如荼地进行着，不少林场依托国有林场改革转型升级为森林小镇。然而各大林场在整合过程中普遍存在国有林场改革相关法律法规颁布时间过长，不适应现有发展的情况。此外，在建设过程中，遇到林场用地问题或者建设规划中涉及的房屋拆迁协商问题以及基建用地的审批存在与现有法规发生冲突的情况。总之，建设用地问题，由于牵扯面广，矛盾不容易解决，已然成为制约林区以及森林小镇建设和发展的重要因素之一,严重影响了森林小镇建设工作的推进。

　　从调研情况来看，一些林场虽然完全符合“森林小镇”建设条件，但是由于建设用地划拨不到位，推进进程受到严重阻碍。根据规定，我国林场属于林业用地，而森林小镇房屋以及基础设施的建设，需要大量的建设用地，这就带来了林业用地和建设用地之间的土地划拨、调整问题。目前来看，各个地方的土地划拨都比较困难，审批十分严格，且经调整的土地需要交纳一笔土地出让金，这无疑大大加重了林场的经济负担以及建设“森林小镇”的积极性。

　　（五）人力资源与人才缺乏无法适应森林小镇建设需求

　　对于森林小镇建设来说，是否具备市场竞争力，从根本上说主要依赖于人才队伍是否优秀以及在同类小镇竞争中是否能够占据优势。人才资源在森林小镇开发过程中发挥着基础性、战略性和决定性作用。因此，人才队伍建设是关乎森林小镇可持续发展的第一要务，是森林小镇长远发展的根本性保障，是森林小镇整体竞争能力的第一要素。

　　1. 人才断档严重，森林小镇建设创新不足

　　森林小镇的首要条件便是森林资源丰富，这就决定了森林小镇地理位置相对于其他地区要偏僻，基础设施建设会更加落后，因此难以吸引年轻的人才“走进来”。此外，经营管理和技术队伍的断档，调查规划、生产技术型人才的严重缺乏导致专业规划的缺失，使大部分的规划变成“拍脑袋决定”；对本地特色产业、资源禀赋、文化遗存等的认识和挖掘不深，存在不顾发展阶段、经济水平和特色小镇生存与发展基本规律的现象，一些产业和功能脱离实际，在发展模式上简单模仿、生搬硬套，模仿有余，特色不够鲜明，产业、旅游、文化等功能没有充分融合；部分森林小镇主打的特色农业型小镇，主导产业却是以商贸旅游为主，木材加工为辅，这就造成了产业定位的混乱，重点不突出。

　　2. 人力资源匮乏，制约产业发展

　　小镇的建设和维护需要大量的人力物力和专业人才，而剩余劳动力的大量转移掣肘森林小镇的建设以及可持续发展。例如，江西省的各大林场在进行林场改革和棚户区改造之后，大部分人为了实现再就业选择了进城务工，且在县城安家，从而导致林场工人数量锐减，人手严重不足。此外，一些林场缺乏有效的人才引进计划和制度，缺乏“新鲜血液”的注入。完善的森林小镇体系的建立，需要投入大量的人力资源，仅仅依靠部分转业林场职工是远远不够的，这会使小镇各方面配套服务建设不够完善，降低小镇的服务水平，从而影响游客的旅游体验，也制约了小镇的发展。

　　3. 文化人才队伍缺乏，基础教育不足

　　首先，在调研区域现阶段森林小镇文化建设中，许多有一技之长的文化能人其作用尚未发挥，比如一些民间艺术工作者，由于未得到相关政策支持，不得不转行从事其他工作，如何把他们聚集起来为森林小镇文化建设服务是当前面临的一大难题。其次，场办学校在国有林场改革中被剥离，公共教育资源比较缺乏，文化基础教育不足，导致后续文化人才断档。最后，森林小镇作为一个新生事物，离不开合理到位的宣传，如何打造文化“名片”，将自身独特的文化特色推介出去，以此带动经济发展也是目前亟须解决的问题。

　　（参见《森林小镇蓝皮书：中国森林小镇发展报告（2018）》p141-143，社会科学文献出版社2018年5月）