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皮书观点

城镇职工基本养老保险制度应进行三项改革
——《中国社会保障发展报告(2019)No. 10》指出
来源:中国社会保障发展报告  作者:张雯鑫   发布时间:2019-02-28

  2019年2月22日,“社会保障绿皮书”编写组与社会科学文献出版社共同发布了《社会保障绿皮书:中国社会保障发展报告(2019)No. 10》。

  绿皮书提出了三条城镇职工基本养老保险制度改革的思路与建议

(一) 关于个人账户部分的改革

  社会统筹与个人账户相结合是目前我国社会保险的制度模式,个人账户是目前社会保险制度的重要组成部分,在实践中呈现了诸多问题,属性不清、定位不明、作用不理想,在一些地方已经名存实亡,作为记账方法也难以持续,为政府公共支出留下了巨大的财务隐患和压力。个人账户影响了“统账结合”的基本制度模式,使得个人账户成为一块难取难舍的“鸡肋”,个人账户的问题成为我国社会保险制度改革中必须破解的重大问题。

  关于个人账户制度的改革,有三种方案可以选择。一是将个人账户完全虚拟化,放弃做实个人账户的提法,把个人账户基金和社会统筹基金混合使用,但保留个人账户的激励功能,个人账户养老金与个人缴费直接关联。二是剥离个人账户,将个人账户与社会保险强制缴费或社会保障税有机结合,作为公民领取基础养老金的基本依据。三是继续坚持做实个人账户,合并养老保险个人账户与住房公积金,实行完全积累型的基金运行模式;打通住房公积金与养老保险基金的界限,变成个人拥有完全产权和决策权的完全积累型、具有税收激励效果的强制性住房和养老缴费,类似于新加坡的中央公积金和中国香港的强积金制度。

  (二)关于社会统筹部分的改革

  关于社会统筹基金的改革。统筹基金主要源于用人单位缴费,目前的一个重要问题是,地区之间单位缴费不均衡的问题非常突出,名义和实际的费率水平参差不齐,导致地区之间企业外部竞争环境的不公平,影响劳动者的正常流动与社会保险权益的实现,影响政府形象与公信力。地方政府责任畸轻畸重,容易导致一些地方政府向中央政府转移责任,增加中央政府的财政支出压力。而且,容易导致一些地方政府违背五大发展理念,在社会保险制度上采取不负责任的做法,产生地方政府转嫁负担、追求短期政绩的道德风险问题。

  从来源上看,社会统筹基金是所有参保单位和个人的共同缴费,以及政府承担财政兜底责任并给予财政补贴而形成的共享基金、公共资金、国家收入。从管理上看,社会统筹基金的管理不同于个人账户基金,社会统筹基金的使用与缴费主体的权益大小、待遇高低的关联度不高,属于政府公共预算管理的范畴。社会统筹基金与一般的公共预算没有本质上的差异。从使用上看,社会统筹基金承担着为参保职工提供基础养老金的职责,支出预算具有刚性特点,而且随着人口老龄化和待遇水平的提高,支出呈现不断增长的趋势。这部分公共预算一般不能也不敢被挪用,具有支出的定向性、封闭性等性质。因此,统筹基金的管理必须符合收支平衡、单独预算、专业管理的要求。应该通过一系列的收支参数测算和科学的调整机制,在基本不改变养老保险制度框架、费率和待遇水平的前提下,努力实现基金收支的自我平衡。影响城镇职工基本养老保险统筹基金自我平衡的因素较多,例如历史欠账、区域费率不平衡、制度转轨成本、统筹层次过低等,但最主要的因素是各地养老保险统筹基金费率不统一、基金无法调剂使用,待遇调整机制欠科学,已经到了必须进行改革的关键时点。

  (三)基本养老保险制度改革的建议

  养老保险制度的改革应该在我国社会保障和社会保险体系改革的框架下进行,基于现有的社会保障制度框架及发展实践,结合理论研究与实地调研,我们认为,未来完全可以建立具有中国国情和特色的社会福利制度和福利社会。从实际来看,目前我国政府在社会保障事业的发展过程中发挥了积极的财政支出责任,无论是对于社会救助与社会福利事业的财政支出,还是对于基本社会保险的财政支出数量均在快速增长,并且已经形成了较大的财政支出规模,基本社会保障的福利性已经比较明显。当然,实现这一目标需要充分发挥政府、市场、社会等多主体的作用,明确各自的分工与职责,建立多层次、多支柱的社会保障体系。可以建立“四支柱”的社会保障体系框架,主要包括以政府为责任主体的财政性社会保障支柱、以单位和个人为责任主体的保险性社会保障支柱、以社会为主体的社会性社会保障支柱、以个人责任为主体的商业性社会保障支柱。不同支柱的保障目标、保障方式、保障对象、保障机制、资金筹集、责任主体、待遇给付(保障水平)、管理服务方式均有所不同。

  根据我国社会保险与社会保障的体系框架,坚持公平与效率相结合,进一步增强公平性,保持激励性,将基本养老保障作为一项基本公共制度覆盖全体老年人,实现人人公平享有基本养老保障的目标。形成一个人人有保障、缴费有激励、待遇有差异、制度可持续、多层次与多支柱的养老保障体系框架。根据不同人群的需求形成四大养老保障功能,形成以公职人员为对象的雇主养老金、企业职工基本养老金、灵活就业人员和城乡居民缴费形成的国民基础养老金、贫困人口的非缴费性养老金。雇主养老金主要由政府或单位缴费,弥补机关事业单位养老保险制度改革后的待遇落差,增强对公职人员的激励。职工基本养老金的筹资主要由企业和个人共同缴费组成,努力实现制度框架内的财务可持续,维持自我平衡。国民基础养老金主要针对灵活就业人员和非就业的城乡居民,在个人履行适当缴费义务的前提下给予相对公平、水平适度的国民基础养老金待遇。非缴费性养老金主要针对贫困老年人,个人不需要缴费即可获得低水平的老龄津贴待遇。

  在这些基本养老保险制度下,启动适度降低基本养老保险名义费率,根据绿皮书的测算,全国各地的基本养老保险费率可以设定在16%~20%。在降低基本养老保险费率的同时,可适当降低基本养老金待遇水平,为其他层次和支柱的养老保险制度发展留下空间。积极鼓励用人单位建立企业年金和职业年金制度,加强职业年金和企业年金基金的投资运营,实现基金的保值增值。此外,完善税收激励政策,发展完全积累型的个人储蓄养老金,实行市场化运营。

  为了实现这些改革,需要注意以下几个问题。一是基本养老金的待遇水平不宜过高,既为补充养老金制度留下空间,也避免待遇水平过高可能引起的财务失衡与财政负担。二是要体现适当的待遇水平差距和激励性,但是待遇差距不宜过大,尤其是不能因此而出现逆向的收入再分配,导致不同群体收入差距过大。三是基本养老金制度由中央政府直接管理,同时建立各级政府的缴费考核体系与责任分担机制,防止责任、风险上移。四是建立科学、动态的基本养老金待遇调整机制,以各地生活成本变动作为待遇调整的参考依据,并且注意维持不同群体基本养老金水平的公平性。

  (参见《社会保障绿皮书:中国社会保障发展报告(2019)No. 10》p10-11,社会科学文献出版社2019年2月)

 

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