2019年4月28日，21世纪教育研究与社会科学文献出版社共同发布了《教育蓝皮书：中国教育发展报告（2019）》。

　　随着城镇化的快速推进，现行的编制制度已不能够满足学龄人口结构性调整对中小学教师的大量需求，新代课教师问题由此产生。

　　新代课教师是指接受过高等教育、在城乡公立中小学从事教师工作，但不具有事业编制的教师群体，也称为新生代代课教师、编外教师、临聘教师等。目前，新代课教师的聘用类型多样，按照聘用主体的级别，主要可以分为：政府购买服务（或直接聘用）和学校聘用这两种类型。政府购买服务（或直接聘用）型是指教育主管部门以社会公开招聘或委托第三方机构负责招聘的形式，通过严格的流程筛选聘用的代课教师，教师直接与地方教育管理部门或第三方机构签订劳务合同，地方教育主管部门以购买服务型岗位的聘任制形式将这些教师分配到各个学校；学校聘用型主要是指由学校根据教育教学岗位的临时空缺，直接通过一定的流程筛选聘用的代课教师。

　　蓝皮书指出，新代课教师引发的主要问题在于同工不同酬。新代课教师的收入由于缺乏公共财政的保障，主要依赖于学校的公务性经费和极少的地方财政补贴，其保障级别和工资水平都低于在编教师，社会保障普遍缺乏、都没有住房公积金，大部分工资只有在编的教师的一半甚至1/3。

　　蓝皮书对全国东中西部12个省市自治区的教师、校长以及教育局相关科室负责人进行问卷调查和半结构化访谈，调查发现：

       1. 同工不同酬问题依然显著，财政保障机制的缺失和偏见是主因。

　　保障机制的缺失：保障层级较低，有些的保障级别在学校层面，经费来源主要是来自生均经费的结余；有些的保障级别在县教育局，有专项自己，但是预算标准都是以当地最低工资标准为参照。

　　偏见：认为新代课教师都干不长久，迟早都要考编出去；将新代课教师等同于非专业人员，例如保洁、保安等，认为如果对新代课教师同工同酬，事业单位的临时工们都会要求同工同酬。

       2. 工资没有有效的反映新代课教师和在编教师的质量差异，教师编制对工资的影响要远大于工作量和教师质量。

　　通过数据统计分析，发现对于在编和非编两类中小学教师群体，工资没有将教师质量（用教师工作经验、受教育程度、自我效能、教师合作等指标表示）和工作量作为反映工资差异的重要指标，编制制度成为工资差异的主要影响因素。

　　从教师和校长两个视角的调查分析，得出基本一致的结果：非编教师和在编教师的质量在受教育程度、工作经验、自我效能和教师合作方面是没有显著差异的。

　　蓝皮书指出，关于新代课教师身份，需进行认真的思考：是临时替代者还是教师？需要从制度层面承认新代课教师的合法教师身份。因对于学生的学业成就而言，两类教师发挥同等的作用。如只将新代课教师作为临时替代者，会导致这类教师自我效能、工作投入的降低，导致教学质量的下降，最终会使学生的学业成就受到负面影响。

　　另外，随着教师收入水平的不断提升和社会发展对高质量教师的大量需求，编制的保障和激励功能已经不能够满足经济和社会发展的需要，甚至阻碍教师质量的提升。蓝皮书建议：一是落实同工同酬，为新代课教师提供平等的发展平台；二是结合编制制度改革路径，打破编制的过度保障性作用，建立有效的教师退出机制；三是通过学校自治的深入改革，给予学校更多人事权和财政权来逐步解决；四是加大改革力度，让新型公办学校成为体制内制度创新的典范。

　　（参见《教育蓝皮书：中国教育发展报告（2019）》p123-124，社会科学文献出版社2019年4月）