2019年7月26日，中国财政科学研究院与社会科学文献出版社共同在京发布了《财政蓝皮书：中国财政政策报告（2019）》。

　　蓝皮书指出，聚力增效、防范风险是2018年财政政策的基本特征。

　　（一）取向不变，聚力增效

　　2018年我国积极财政政策取向不变。持续积极的财政政策并不是搞“大水漫灌”式的强刺激，而是提高政策的前瞻性、灵活性、有效性，精准施策、积极有效，使财政政策在扩大内需和结构调整方面发挥更大作用，从而推动经济高质量发展。首先，通过全面落实已经出台的减税降费政策，在连续两年减税额10000多亿元的基础上再度减税，2018年减税超过8000亿元，超出2017年减税额近1000亿元；其次，通过大力支持中央确定的重大项目建设，加强经济社会发展的薄弱环节，补齐经济发展过程中的短板；再次，完善收入分配制度及相关财税体制改革，增加居民收入，激发居民消费潜力，促进消费结构和消费能力的不断提升；最后，节用裕民，保障民生支出。从2018年政府预算来看，尽管预算赤字率较2017年下调0.4个百分点，但地方专项债券安排比2017年增加了5500亿元，中央本级支出32466亿元（比上年增长8.1%），对地方转移支付62207亿元（比上年增长9%），全国政府性基金相关支出78048.98亿元（比上年增长28.5%）。由此可见，相对2017年，2018年财政支出力度并没有减小，反而有所加大，财政政策的积极程度并未减弱，只是表现形式发生了变化。

　　继续实施积极的财政政策要立足我国经济质量已转向高质量发展这一基本特征，聚力增效，统筹兼顾，突出重点。聚力增效与持续积极的财政政策是相得益彰的两个方面，持续积极的财政政策是在为聚力增效构造总量空间，而聚力增效则是把持续积极财政政策的预期效应落实在具体的线上，有重点、高效地使用有限的财力。

　　首先，以深化供给侧结构性改革为主线，优化实体经济发展环境。供给侧结构性改革是一项长期的系统工程，现阶段的核心任务是“三去一降一补”，2018年则更加强调去杠杆、降成本。通过一系列去杠杆政策，稳定全社会杠杆率水平，守住不发生系统性金融风险的底线；通过大力实施减税降费，结合其他降低实体经济企业成本的政策手段，切实减轻企业成本负担。

　　其次，着力支持打好三大攻坚战，推动解决发展不平衡不充分的问题。党的十九大提出，要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，全面建成得到人民认可、经得起历史检验的小康社会。2018年的财政政策把支持打好三大攻坚战放在十分突出的位置。通过进一步强化地方政府债务管理，严堵违法违规举债的“后门”，在积极化解显性地方政府债务风险的同时，更加关注隐性地方政府债务风险的防控；加大公共财政投入力度，大力支持产业、教育、健康和生态扶贫，补齐贫困地区基础设施和公共服务短板，新增中央财政扶贫投入，相关转移支付向深度贫困地区倾斜，实现2018年再减少农村贫困人口1000万以上。2018年，中央财政安排大气、水、土壤三项污染防治资金达405亿元，同比增长19%；在加大财政投入力度的同时，加快推进污染防治长效政策的完善，进一步优化区域性生态修复激励政策、污染物资源化利用奖补政策、草原生态保护补助奖励政策等，着力推进多元化、市场化生态补偿机制。

　　我国自2011年以来一直实施积极的财政政策，对于弥补财政赤字，主要依靠发行政府债券，这种单一化倾向把政府债务推上持续加速扩张轨道，导致政府债务特别是地方政府债务不断积累。政府债务的积累导致经济运行过程中产生更多的不确定性。若政府既不能利用财政结余偿还债务，也无法通过发行新债偿还旧债，财政风险就会转化为财政危机。按目前国际通行标准，3%是财政赤字率警戒线。我国赤字率基本控制在3%以下，处于安全范围内，仅在2016年和2017年为落实财政政策“更加积极”的要求，财政赤字率才上调到3%，2018年又下调为2.6%。在经济总量持续增加的背景下，此次下调并未改变财政赤字规模，但财政赤字率下调本身的意义要远远大于下调多少，其释放出的是进一步强化风险防控的信号。

　　（二）优化结构，提升绩效

　　1998年以来我国实施的财政政策可以粗略地分为三大阶段：（1）1999~2004年积极财政政策阶段；（2）2005~2008年稳健财政政策阶段；（3）2009~2018年积极财政政策阶段。从整体上看，1998年以来我国的财政政策都体现出“支出扩张”这一特征，但其目标、内容与重心又在调整变化。1998~2008年，财政政策的主要目的是“拉”增速，而2008年以来财政政策的主要目标是“稳”增速，这一“拉”一“稳”就体现出差异，拉动增长需要财政大规模扩张，而稳住增长则可以另辟蹊径，通过调节优化结构也能达到目的。2008年以来这一政策在不同的年份有不同的变化。如2008~2010年的积极财政政策主要集中于民生与社会保障领域，大规模扩张公共投资；“十二五”期间，财政政策的重点是需求侧，2011年积极财政政策强调“提高城乡居民收入，扩大居民消费需求”，以及“调整完善税收政策，促进企业发展和引导居民消费”，2012年积极财政政策强调“完善结构性减税政策，减轻企业和居民负担”，以及“增加居民收入，提高消费能力”，这些政策都旨在通过切实提高收入和减税来实现需求侧经济增长动力“三驾马车”当中“消费”的增长，带有突出的“需求侧”总量特征。2013年积极财政政策提出“适当增加财政赤字和国债规模，保持必要的支出力度”，2014年强调“适当扩大财政赤字，保持一定的刺激力度”，2015年提出“适当扩大财政赤字规模和动用以前年度结转资金，加大支出力度”，以及“加大盘活财政存量资金力度”和“保持一定的政府投资规模”，这些政策旨在通过各种途径来切实扩大支出规模，来实现需求侧经济增长动力“三驾马车”当中“投资”的增长。无论是通过扩大支出规模还是提高资金使用效益，最终目标都是实现扩大投资，以投资这一需求侧总量调控手段来拉动宏观经济增长。2016年起，我国国民经济和社会发展步入“十三五”时期，2016年提出的“扩大财政赤字规模”“加大财政资金统筹使用力度”等仍然带有“需求侧”总量调节特色，到2017年，财政政策开始明显从“需求侧”向“供给侧”转变。2017年财政政策提出“深入推进财税体制改革”“统筹盘活存量资金”等都是典型的“供给侧”政策，都体现出经济结构的不断优化。2018年积极的财政政策取向不变，要聚力增效，也体现出通过优化结构来达到促进经济稳定增长的目的。

　　优化财政支出结构需要有明确的抓手。财政支出结构优化实质上是把财政资金用在边际效益最大的领域，向财政资金配置要效益，财政支出的“效益”是结构优化的主要抓手。可以说，缺少对财政支出“效益”的评估，就缺少优化财政支出结构的抓手。近年来，我国在财政改革实践中不断探索完善预算绩效管理工作机制，预算绩效管理制度体系逐步完善、覆盖面不断扩大，为全面实施绩效管理打下了坚实基础。党的十九大提出了“全面实施绩效管理”的预算管理改革要求。为落实这一改革要求，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》于2018年9月发布，围绕“力争用3~5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系”的目标，提出了一系列改革措施与意见。

　　（参见《财政蓝皮书：中国财政政策报告（2019）》p7-11，社会科学文献出版社2019年7月）