蓝皮书指出，政府和社会合作模式作为一种创新、提质增效的公共管理模式，对于提高公共产品和公共服务效率，改变政府与市场的关系，使政府与市场之间演化出更加健康的互动关系，进而推进国家治理现代化具有重要的推广意义。2015年之前，为鼓励社会资本进入公共基础设施和公共服务领域，政社合作模式被各地争先推广使用并推向制高点，2015年之后，由于部分地区推广政社合作模式过程中存在不规范融资行为，致使地方政府债务攀升，为防范政社合作项目所诱发的地方政府债务风险，2018年，国家财政政策导向重点以不断规范政社合作模式的方向发展。2019年，为推动政社合作模式的规范发展与风险防范，还要继续科学定位、高度关注和积极审慎推进政社合作模式。

　　（一）科学定位政社合作模式，赋予中国内涵

　　照搬他国经营，利用格式化方式复制开展政社合作模式是行不通的，因此，还需赋予中国内涵。我国属于社会主义国家，强调社会本位，政社合作模式下的合作项目大多具有公共性、非营利性，而并非纯粹、完全以营利为目标的商业化项目，因此，在我国，政社合作模式也就意味着社会资本方除履行项目原有责任的基础上，还应该履行社会责任，较大地产生社会效益，以完全追求商业利润甚至追求暴利的资本则不应称之为合适的社会资本方。实践的角度来看，政社合作模式定位的关键在于两方面：一是基于平等关系的合作伙伴。政社合作模式既然属于合作伙伴关系，则应基于平等关系之上，而不能演变为命令与服从的关系，因此，在立法时，应当更加强调政社合作模式的合同是民事合同，而不应当是行政合同。二是考虑民众需求的公共服务。既然是公共服务，显然不仅涉及政府和社会资本两个方面，还涉及到社会大众，因此，政社合作模式成为公共服务的供给侧改革，还必须要考虑民众对公共服务的需求。

　　（二）政社合作模式非万能，高度关注风险与效率

　　政社合作模式并非包治百病的良药。公共基础设施和公共服务领域广泛采用政社合作模式，并不意味着应用于所有公共基础设施和公共服务领域。首先，政社合作模式并非是政府融资的主要渠道。政社合作模式是弥补政府财政资金投入不足，撬动社会资本参与公共产品提供的重要手段，而并非是帮助政府拓展融资渠道的方式。其次，政社合作模式并非是政府推卸提供公共产品责任的手段。再次，不应过度夸大政社合作模式地位与作用。政社合作模式实施的关键是降低项目风险、提升项目质量与效率，是公共支出的重要手段而非替代。此外，应充分发挥政社合作模式社会资本方的全生命周期管理、物有所值、风险共担和激励相容优势，政社合作项目效率的提高，还要依托于不断完善政府与社会资本的风险共担机制和激励相容机制，充分发挥社会资本的创新与管理优势。

　　（三）清理不规范的政社合作项目，继续积极审慎推进

　　政社合作模式的开展，不仅是融资手段的创新，更重要的国家治理理念、行为、思路的转变，应趋利避害、积极审慎推进政社合作模式的开展，注重遵循以下原则：一是风险最优原则，政社合作模式致力于实现政府和社会资本之间最优风险分配，因此，在法律约束与社会公共利益制约前提下，应将风险分配给最小成本和最有效管理一方。二是项目产出导向原则，政社合作项目的目的是实现项目建设，项目资产并达到标准与要求的各项物理、技术、经济指标与服务交付范围和绩效水平。三是公开透明和依法合规原则。针对项目采购、建设和运营环境，明确政府监管职责，发挥专业机构作用，提高信息公开程度，保证确保政社合作项目的合规合法、内容全面、结构合理和可操作性，保障公众知情权，对参与方形成有效监督与约束。四是合理回报、强调质量与效率原则。鼓励社会资本在确保公共利益前提下，降本增效，获得合理投资回报。

　　（四）推进政社合作模式法律法规体系的完善

　　政社合作模式法律法规的建设，是保障项目参与各方权益、优化运营效益、降低项目整体风险的首要保障。一是加快政社合作模式法治化建设，约束、规范参与方的行为。二是加快政社合作模式立法研究和立法工作。今后，应系统梳理《政府采购法》、《招投标法》、《预算法》、《合同法》、《公司法》、《仲裁法》等法律与政社合作模式相关的法律内容。与此同时，继续加快政社合作模式立法研究和立法工作，加快完善《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（征求意见稿）。三是促进政社合作的法治化与制度化，增强市场、社会的确定性预期，保障参与者的权益。四是重点维护社会、市场的权益，增强其参与政社合作项目的动力。通过政策引导与支持，防范政社合作项目的发起、采购、执行、退出等全生命周期过程中的各种不确定性与风险

　　（参见《财政蓝皮书：中国财政政策报告（2019）》p257-291，社会科学文献出版社2019年7月）