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皮书观点

“十四五”将成为我国技能型人力资本提质扩容的关键时期
——《人口与劳动绿皮书:中国人口与劳动问题报告No.21》指出
来源:人口与劳动绿皮书  作者:张天墨   发布时间:2021-01-08

  2020年1月7日,中国社会科学院人口与劳动经济研究所与社会科学文献出版社发布了《人口与劳动绿皮书:中国人口与劳动问题报告No.21》。本书立足对“十四五”时期人口老龄化、第四次工业革命、新冠肺炎疫情后续影响等重大环境变化的研判,在对我国人力资本现状与特征进行全面分析的基础上,探讨人力资本提升面临的突出问题和挑战,提出“十四五”时期我国人力资本发展战略、目标、任务和举措。

  绿皮书分析指出,数字经济时代技能需求变化的速度大大加快,一些低技能就业岗位日益高级化,对技能转换能力的要求也越来越高。与此同时,新的职业不断涌现,合适的技能组合和终身学习变得越来越重要。中国劳动力市场求人倍率的变化显示,近二十年来劳动力市场对具有技术等级和专业技术职称劳动者的用人需求均大于供给,企业用工调查和地区实地调研也都表明我国存在较大的技能型人力资本缺口。“十四五”是我国技能型人力资本提质扩容的关键时期。绿皮书分析指出了在实际操作层面有哪些可供选择的政策工具,并提出如下建议。

  1. 坚持分类指导、统筹规划,始终以市场需求为导向

  坚持分类指导、统筹规划主要是指充分发挥政府在技能型人力资本开发体系建设中的引导、规范和督促作用,深化重要领域和关键环节的改革。对中央政府而言,主要是加强技能型人力资本开发体系的顶层设计,完善体系建设、管理、运行的法律法规和基本制度;地方层面主要是提升统筹能力,鼓励各地根据区域经济社会发展需要,探索职业技能培训体系建设模式,推动职业技能培训多样化、多形式发展。职业技能培训内容应以市场需求为导向,不宜“有什么就培训什么”,而应“需要什么就培训什么”。据测算,目前接受就业技能培训的人员依然占着很大比例,接受岗位技能提升培训的人员只占全部培训人次的三成,接受创业培训的人员比重只有13%。从趋势看,需强化岗位技能提升培训与创新创业培训的力度和范围,调整优化培训内容,让技能习得的“干中学”机制发挥得更充分。这不仅有助于提高技能型人力资本的供给质量,也有助于弥合技能培训方面的供需差距,促进经济社会高质量发展。

  2. 注重系统培养、多样成才,打通职业教育与普通教育的制度性障碍

  “系统培养”在《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》中有相对完整的论述,即“以政府补贴培训、企业自主培训、市场化培训为主要供给,以公共实训机构、职业院校、职业培训机构和行业企业为主要载体,以就业技能培训、岗位技能提升培训和创业创新培训为主要形式,构建资源充足、布局合理、结构优化、载体多元、方式科学的培训组织实施体系”。下一步,是如何在“十四五”期间推动政策的落实落地。“多样成才”主要是建立技能人才多元评价机制、不唯学历和资历,让人人皆可成才、人人尽展其才。打通职业教育与普通教育的制度性障碍是职业教育和技能培训领域一直在努力从事的改革。这一改革精神早在2002年8月颁布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中就有所体现。也就是说,对于妨碍“多样化选择、多路径成才”的主要制度性障碍,已经呼吁并推动了十多年,从现实看仍有较大改进空间,期待“十四五”期间取得更大突破,更好地搭建人才成长“立交桥”。

  3. 优化专业设置、注重产教融合,强化企业主体作用

  目前,我国劳动者人力资本与社会需求之间还存在一定程度的结构性矛盾。一方面,部分院校对开办时间长、办学成熟的长线专业难以割舍,但随着社会经济发展,对这些长线专业的需求有所减少,造成专业设置的结构性矛盾。另一方面,部分院校持续扩大热门专业招生数量,而当这些热门专业学生完成学业时却发现,热门专业的毕业生数远远超过社会需求,甚至专业本身已变得不再热门,进而加剧毕业生专业分布与社会需求的结构性矛盾。鉴于此,技能型人力资本开发应推动专业设置与社会需求、学习内容与职业标准、教学过程与生产过程对接,努力实现职业教育、技能培训与技术进步和生产方式变革以及社会公共服务相适应。需大力推动产教融合,促进校企对接,扩大校企合作,支持高校以市场需求为导向,进一步优化专业设置,探索与企业或行业协会共办二级学院、联办相关专业。与此同时,进一步强化企业在职业技能培训中的主体作用、拓宽企业参与途径,比如鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法参与举办职业教育与培训,强化企业职工在岗教育培训,足额提取职工教育培训经费等。

  4. 探索通过职业预测来开展技能需求预测

  技能需求预测是提升技能型人力资本投资效益的重要前提。从国际看,美国、加拿大、德国、法国等发达经济体通过制定全面的职业标准或进行每个职业的技能描述,将基于职业的评估与特定技能联系起来,取得了良好工作成效。“十四五”时期,可以考虑借鉴国外开展技能需求评估与预测的工作实践及经验,评估我国通过职业预测来开展技能需求预测的基础和可行性,并选取部分地区试点推行。事实上,参考《中华人民共和国职业分类大典(2015年版)》《国家职业标准目录》等工作文件对相应职业(工种)标准、操作规范和技能的描述,可以将基于职业的评估与特定技能紧密地联系起来,进而可以通过职业预测来开展技能需求预测。下一步,需研究国际经验的借鉴及转化问题,以及相应的工作支撑条件。

  5. 推进紧缺职业(人才)目录的研究制定和发布

  我国部分地区已开始探索紧缺职业(人才)目录的研究制定和发布,并开展一定规模的企业用工情况监测。这里面既有一些省级层面的探索,也有省会城市、计划单列市和地级市的工作尝试,例如,湖南省、湖北省、福建省、四川省、江苏省、天津市,广州市、南京市、长沙市、深圳市、东莞市、佛山市、苏州市、珠海市、温州市。但在制度设计上,短缺职业(人才)目录发布的层级、频率、内容和工作组织方式等还有待进一步优化。在发布层级上,可以考虑分为国家、省(自治区、直辖市)、地级市三个层级,增强目录的针对性和指导性,鼓励条件成熟的县(区)探索发布。在发布内容上,建议国家目录侧重于总体情况、区域特征、典型城市等信息,城市目录侧重于当地情况,不同层级的目录体例力求基本一致,以便进行比较分析。在工作组织上,建议明确由相应层级的人力资源和社会保障部门负责组织实施,进一步明确数据搜集、清理、审核等方面的具体要求,明确数据分析、成果发布等工作的基本流程。

  6. 努力形成有利于涵养技能型人力资本的社会氛围

  尽管国家采取了不少措施努力提高技能人才的薪资待遇和社会地位,但社会对职业院校毕业生和技能人才的学历学位歧视仍不同程度、不同范围的存在,这跟传统观念有较大关系。鉴于此,还需进一步采取有效措施提高技能人才的社会地位和待遇,更好发挥政府、企业、行业、社会的协同作用,完善技能人才培养、评价、使用、激励、保障等措施,实现技高者多得,增强技能人才职业荣誉感、自豪感和获得感,努力营造“劳动光荣、技能宝贵、创造伟大”的社会氛围。

  (参见《人口与劳动绿皮书:中国人口与劳动问题报告No.21》p73-76,社会科学文献出版社2020年12月)

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