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皮书观点

从中短期来看,地方债“借、用、管、还”流程将全面细化管理
——《中国地方政府债券蓝皮书:中国地方政府债券发展报告(2021)》指出
来源:中国地方政府债券蓝皮书  作者:吴禹霖   发布时间:2021-05-07

  2021年4月28日,中诚信国际信用评级有限责任公司、中国国债协会与社会科学文献出版社联合发布了《中国地方政府债券蓝皮书:中国地方政府债券发展报告(2021)》。

  我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,须按照全面深化改革的要求,加快建立现代财政制度。地方债作为债券市场的主要品种、财政政策的重要组成、宏观调控的重要手段,其高质量发展须坚定不移地推进财税体制改革,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,推动财政资金聚力增效;从中短期来看,为防范地方债高速发展的潜在风险,地方债“借、用、管、还”流程也将全面细化管理。

  “借”将合理。地方债务额度分配机制将持续优化。疫情冲击加剧地方财政压力及区域分化,新增限额的分配及再融资举债上限均将对各地偿债能力进行重新论证,并将充分考虑各地稳增长、补短板、化债务的需求适当调整。与此同时,省级政府与市县政府的权责关系或逐步清晰。随着中央-地方治理体系改革的推进,地方债发债主体或逐步向债务管理水平较高的市县政府下沉,或探索成立联合发债平台,并在债券及项目绩效管理中重点考量实际用债政府的信用状况、财政状况等因素,也将结合项目收益、周期等因素完善绩效评价体系,使其能够更好地反映债券及项目风险情况。此外,政府举债融资机制将进一步规范。在继续打好防风险攻坚战的背景下,政府举债融资将不断规范化,项目审批和投资计划审核或更加严格,政府公益性项目投资审批程序将进一步完善,公益性项目融资必须编制年度融资预算、中期融资规划和资产负债表,实行审批管理,针对专项债项目需重点审核项目资金来源是否明确、是否符合财政承受能力。

  “用”将高效。第一,防风险背景下,各级政府均将在批准限额内举债使用,并纳入全口径预算管理,避免过度举债。第二,债务期限结构安排将更为合理。2021~2026年地方债将迎来到期高峰,年均到期量超过2万亿元,各地将充分考虑化债需求,发债期限或与地方债集中到期偿债高峰错开,进一步缓解地方政府化债压力。第三,资金用途将结合宏观需求持续优化。在债务限额内,结合国家政策及发展重点,挖掘短板领域及重大领域中合适的稳增长项目,把握资金用途与防风险的动态平衡;对于存量项目的续建和收尾,新增债务将优先倾斜使用。第四,资金使用将更加高效。举债主体将根据债务年度收支计划,合理筹措和安排使用资金,提高资金使用效益,努力降低债务成本;限额使用程度不高的区域或将出台政策督促加快债券发行和使用进度;专项债用作项目资本金比例较低的省(区、市)或在制度层面上进一步扩大使用范围,提高与储备项目的匹配度;针对市县级政府较难把握专项债项目申报标准的情况,完善省级政府、财政部门、发改部门与市县级政府的联动机制,避免债券资金出现闲置、投向不合理等问题。

  “管”将规范。第一,省级政府将加强对市县级政府的债务管理。省级政府在用自身信用为市县级政府提供支持并承担一定救助责任的同时,对其债务约束也将相应加强,如限制债务余额、强化预算和信息披露要求、强化审计要求,还可根据债务率等指标评估各市县债务风险并进行预警。第二,信息披露机制或更趋完善,尤其是专项债项目全周期的信息披露,有关部门或将进一步提高信息公开频率,增加对重大事项信息公开的标准界定,合理引导和稳定各方预期。第三,考核问责机制将持续健全,以合理控制新增债务,对违法违规举债的相关人员的追责将进一步加强。第四,地方债绩效管理将进一步完善。首先,构建全方位预算绩效管理格局,并聚焦政府投资项目资金的使用绩效、控制成本等方面;其次,建立全过程预算绩效管理链条,包括评估机制、目标管理、运行监控、评价和结果应用环节,解决好效益和风险问题。第五,专项债资金管理配套机制或持续规范。专项债发行或逐渐以单一项目为主,减少集合发行方式,降低资金混同及期限错配风险,实行“封闭式”运行管理。此外,第三方监督作用将逐步加强。将规范引入第三方机构以更好发挥中介作用,通过自律管理强化律师事务所、会计师事务所、信用评级机构等中介机构的第三方责任,多角度、全方位发挥风险监督作用。

  “还”将有道。未来伴随各级政府责任意识的加强,地方债还款主体将进一步明确,遵循“谁举债、谁负责”原则,各级政府对举借债务负有偿还责任。同时,还款来源将更加合理。一方面,对于支持没有收益的公益性事业的一般债务,主要以一般公共预算收入偿还,并纳入本级政府年度财政预算,各级政府或通过规范当地财税管理,拓宽财政收入来源,提高偿债能力。另一方面,对于支持有一定收益的公益性事业发展的专项债务,以对应的政府性基金或专项收入偿还,伴随专项债发展的日益规范,各地政府将更加注重项目收入来源结构及质量,更多依靠项目运营收益还本付息,减少对土地出让收入的依赖,对项目自身运营收入不足以还本付息的债务,或将通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施,提高项目盈利能力,增强偿债能力。此外,若出现偿债困难情况,将继续坚持通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式多渠道筹集资金偿还债务,必要时或启动应急处置预案。

  整体来看,未来地方债市场将进一步做好“借、用、管、还”全流程规范管理,助力地方债市场高质量发展的同时,更好地发挥地方债稳定基建投资、补齐发展短板、支撑经济增长的重要作用,持续激发地方经济活力,促进区域良好发展。

  (参见《中国地方政府债券蓝皮书:中国地方政府债券发展报告(2021)》p19~21,社会科学文献出版社2021年3月)

 

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