2022年5月21日，广西民族大学东盟学院与社会科学文献出版社联合发布了《东盟黄皮书：东盟发展报告（2021）》。

　　黄皮书指出，从核心价值来看，东盟并非解决冲突的工具，而是一个管控与解决冲突的多边主义机制，正是强大的框架建构能力使其能够指导成员国能做什么和不能做什么。一直以来，批评者诟病东盟解决冲突费时费力，但冲突预防与管理的有效性才是东盟获得合法性的关键指标。此次缅甸危机，东盟一方面面临自身固有的结构性矛盾，另一方面解决缅甸危机的技术性难题也不容小觑。

　　就结构性矛盾而言，成员国的多样性与东盟协商一致之间存在天然的张力。东盟国家在发展道路、政治制度、社会文化以及民族宗教等方面均具有特殊性，发展阶段不同、利益诉求多元使成员国难以达成协调一致的政治共识。部分成员国强硬要求缅甸国防军立即停止暴力行为并释放拘押的民盟政府官员，这些国家包括印度尼西亚、马来西亚、新加坡、菲律宾等；而以泰国、越南为代表的成员国则采取相对温和、谨慎的态度；甚至有部分成员国采取回避、观望的态度。因此，东盟在保障地区安全方面仅能发挥有限的主导作用，而这最终取决于其在成员国间维持共识的能力。

　　就技术性难题而言，东盟需要着力解决以下问题：一是如何界定缅甸局势？当前缅甸内部冲突呈现出抗议民众与国防军、民地武与国防军以及民地武之间相互杂糅的态势，因此需要东盟在上述冲突类型之间做出边界划定。如果无法就缅甸局势做出定性与范畴划分，东盟将不得不深度介入缅甸事务，势必引发干涉成员国内政的风险。二是如何遴选东盟缅甸特使以及界定其主要职责。东盟缅甸特使不仅要深谙缅甸国情社情，同时具备较高国际和地区声誉，最重要的问题是特使要得到缅甸各方的认可和接受。目前，在缅甸军方与民众矛盾不断升级的背景下，劝说抗议群众回归工作岗位、保持正常社会生活秩序需要大量的沟通工作。而且，军方与民盟之间就合法性争夺不断向国际社会施压，是否“选边站”成为重大的选择难题。遗憾的是，东盟领导人缅甸问题特别会议并未邀请民盟的相关人员参加，一定程度上也激起该党强烈的怨恨情绪。有鉴于此，在互不信任的争议方中消除障碍并展开斡旋谈判将成为对东盟缅甸特使综合能力的严峻考验。与此同时，东盟缅甸特使还需与若干多边组织、机制以及相关国家展开经常性沟通，尤其是要得到联合国、国际红十字会等国际组织的支持，而获得包括中国、美国、俄罗斯、印度等大国在内的域外国家的支持也是东盟缅甸特使斡旋调解工作的重要一环。

　　很明显，缅甸危机的管控一方面取决于东盟突破自身结构性矛盾的程度，另一方面取决于技术层面为缅甸提供可行方案的能力。假若东盟在缅甸危机的处理上采取此前浅尝辄止的方案，那么其作为东南亚地区最大、最有影响力的多边机制的合法性将受到严重侵蚀。

　　（参见《东盟黄皮书：东盟发展报告（2021）》p144~145，社会科学文献出版社2022年2月）