近日，中国社会科学院国家未来城市实验室、中国房地产估价师与房地产经纪人学会与社会科学文献出版社共同发布了《房地产蓝皮书：中国房地产发展报告No.20（2023）》。

　　蓝皮书指出，改革开放以来，我国经济社会实现了快速发展，私有制等多种所有制经济蓬勃发展，私营企业、个体工商户、自由职业者等多种业态兴起，创造了大量就业岗位，吸收了大批城镇就业职工，以新市民为代表的灵活就业人员数量也迅速增加。社会的快速转型发展要求住房公积金制度不能再继续走封闭僵化的老路，必须将重心转移到解决体制外就业者、新市民、青年人、灵活就业人员等群体的住房问题上来，这为住房公积金制度转型升级提供了更广阔的发展前景。新时代背景下，住房公积金制度的改革与优化呈现新的特征，国家和地方政府为更好地满足灵活就业人员的合理住房需求，出台了一系列相关政策，力图不断扩大该制度的覆盖面。为深入剖析住房公积金扩面工作进展的时空特征，蓝皮书对国家及各地区历年来住房公积金统计年报数据进行分析，从全国、省级地区、代表性城市层面展开研究，总结经验规律，研判“十四五”期间住房公积金制度改革发展趋势。

　　（一）基于全国总量数据，从时间维度考察住房公积金制度扩面工作推进特征

　　1. 近年来住房公积金扩面工作正积极推进，进展势头迅猛

　　2021年，住房公积金实缴单位、实缴职工分别为416.09万个、16436.09万人，较2014年分别增长了209.59万个、4558.7万人，同比增长率分别为13.88%、7.23%，达到了近5年最高值。这表明参与住房公积金制度的单位和人数不断增多，越来越多的职工意识到参与住房公积金制度的重要性。《人力资源和社会保障事业发展统计公报》中的相关数据显示，2021年末全国城镇就业人员为46773万人，较2014年末增长了7463万人。由此可知，住房公积金覆盖全国城镇就业人员的比例从30.21%提升到35.14%，住房公积金制度覆盖面进一步扩大，能够通过缴存住房公积金享受制度福利的职工数量也稳步增加。

　　同时，全国住房公积金新开户单位在2014～2021年保持稳定增长，其中2020年住房公积金新开户单位共68.92万个，较2019年增长了15.18万个，同比增长率高达28.25%，为历年来最高值。2021年住房公积金新开户单位同比增幅虽然有所下降，但较2020年依旧增加了10.54万个，总量增加趋势明显。受到新冠疫情等因素的影响，企业业绩有所波动、员工工资增速放缓，住房公积金监管部门为了降低企业复工复产压力采取诸如缓缴、降低缴存比例等相关阶段性应急政策进行调整，2020年新开户职工人数出现了历年来第二次小幅下降。后续国家及各地方政府相应出台住房公积金制度的阶段性支持政策，为企业和职工纾困解难，妥善应对了疫情冲击。新开户职工人数也因此在2021年首次突破2000万人，同比增长率达到21%，创下新高，这体现出住房公积金制度发展具有强大韧性和生机活力。

　　2. 住房公积金缴存群体单位由体制内向体制外转变，结构性矛盾有所缓解

　　住房公积金制度覆盖城镇就业人员单位性质的结构性矛盾一直以来都受到各界重视。在过去的一段时间内，住房公积金制度的受益对象主要集中于体制内职工，一方面是城镇住房制度改革引致的结果，另一方面则是因为体制内单位和职工通常工作比较稳定、收入波动较小，更有条件参与住房公积金制度。但是，新的经济发展形势衍生了多种类型的城镇就业群体，这些职工对住房公积金制度也抱有极大的期待，迫切希望可以通过缴存公积金的方式缓解住房压力，满足合理的住房需求。

　　2017年、2021年国家机关、事业单位和国有企业两大类体制内单位缴存职工人数占比分别为52.84%、46.39%，下降了6.45个百分点；2017年、2021年国家机关、事业单位和国有企业两大类体制内单位新开户人数占比分别为26.95%、23.14%，下降了3.81个百分点。由此可见，体制内单位缴存职工占比和新开户职工占比均呈现下降趋势，这说明住房公积金扩面工作成效显著，结构性矛盾有所缓解。但是，实缴职工体制内占比依旧处于较高水平，相对新开户职工而言，其结构性矛盾更为严峻，在下一阶段住房公积金制度改革优化工作中如何加速完善实缴职工内部结构仍然是重点。

　　2014～2021年住房公积金实缴职工人数体制内外占比之差呈现先缩小后反向扩大的趋势，近年来体制外职工缴存人数占比超过了体制内职工缴存人数占比，而新开户职工体制外占比自2016年以来一直远高于新开户职工体制内占比。住房公积金制度建立初期主要是为了解决城镇单位就业人员的住房难题，城镇单位就业人员体制内单位占比相对较高，体制外单位也缺乏为职工缴存住房公积金的意识。因此，2014年、2015年体制内单位缴存职工占比达到了60%以上。随着社会经济的不断发展变化，城镇就业人员的内部结构也逐渐变得复杂，以城镇私营企业及城镇其他企业为代表的体制外企业职工人数不断增长。随着国家、当地政府普法宣传力度的加大，多数企业也逐渐能够意识到为职工缴纳住房公积金是其法定的义务，不按时足额为职工缴存住房公积金会受到相应处罚。因此无论是存量还是增量，住房公积金体制外职工占比都呈现不断变大的趋势。自2016年起，我国住房公积金统计年报开始统计并公布住房公积金按单位性质分新开户职工占比，当年住房公积金体制外新开户职工占比达到了71.30%，比2021年实缴职工体制外占比高17.69个百分点。虽然在2020～2021年受到了疫情影响，但是体制外单位实缴职工人数占比和新开户职工人数占比依旧保持稳定增长，这体现出住房公积金制度扩面的决心和实际成效。

　　（二）考虑各地政策推行力度差异，剖析住房公积金制度扩面的区域异质性特点

　　1. 东部地区住房公积金扩面成效相对中西部更为明显

　　2021年，全国新开户职工体制外占比、实缴职工体制外占比分别为76.86%、53.61%，新开户职工单位类型以体制外为主，实缴职工单位类型结构虽然有所转变，但是其体制外人数占比与新开户体制外职工人数占比依旧存在一定差距。就具体地区而言，天津、江苏、浙江、上海、广东、重庆新开户职工体制外占比均超过80%，实缴职工体制外占比均超过59%，这些地区在住房公积金扩面工作推进过程中，缴存结构调整较为迅速，排名靠前。在32个地区中，新开户职工体制外占比高于全国水平的地区有7个，占比为21.88%，实缴职工体制外占比高于全国水平的地区有8个，占比为25%，大部分地区无论是实缴还是新开户职工体制外占比都低于全国水平，缴存职工体制外占比与新开户职工体制外占比呈同趋势发展变化。受到经济发展水平、制度推行力度、集聚企业类型等因素影响，扩面程度较高的地区多集聚在东部沿海地区，中西部地区的扩面程度有待进一步提高。例如，西藏新开户职工体制外占比、实缴职工体制外占比分别为26.82%、11.25%，排名靠后；而上海新开户职工体制外占比、实缴职工体制外占比分别为89.35%、80.12%，分别位列第四与第一。

　　2. 地区间住房公积金扩面进程差距较大

　　2021年，浙江省、广东省、江苏省住房公积金新开户单位数量均超过10万个，分别为141936个、101863个、101725个。其中，江苏省住房公积金新开户单位数量第一次突破10万个。此外，仅有浙江省（211.49万人）、广东省（357.53万人）、江苏省（247.83万人）三个省份新开户职工人数超过200万人。排名第三的地区（江苏省）新开户职工人数、新开户单位数量分别比排名第四的地区（山东省、上海市）高112.18万人、28825个，出现断崖式的差距。此外，22个地区新开户单位数量低于2万个、25个地区新开户职工人数少于100万，占比分别为70.97%、80.65%。这些地区多为中西部地区，与东部表现突出的地区存在的差距较大，住房公积金制度扩面推进工作不平衡不充分发展问题较为明显，同时这也意味着中西部地区住房公积金扩面水平提升具有较大的潜力。

　　（三）聚焦大中城市，深入住房公积金制度扩面的发展趋势

　　1. 代表性大中城市在住房公积金扩面工作推进过程中发挥了示范带头作用

　　34个大中城市大多为省会城市、直辖市，具有经济发展水平较高、产业类型较多且结构较为合理、人口净流入量大等共同特征，因此，这些城市的新市民、青年群体、灵活就业人员等数量逐年增加。与此同时，考虑到大中城市房价较高、常住人口数量较大的现实背景，住房的供需矛盾也更难化解。在大中城市推行落实住房公积金扩面政策，不仅能够发挥住房公积金支持新市民、灵活就业人员等群体住房消费的作用、减轻住房供需矛盾，同时也是城市公共服务水平是否满足居民需求的一种体现，有助于提高城市竞争力，增加城市对优质人才的吸引力。因此，无论是基于外在现实需要，还是出于城市内在自发动力，大中城市扩面推进工作的压力会高于其他城市。34个代表性大中城市新开户职工体制外占比均超过50%，实缴职工体制外占比均超过25%。此外，实缴职工体制外占比、新开户职工体制外占比超过全国水平的城市数量分别为19个、18个，均超过一半。34个大中城市中，16个城市新开户职工体制外占比超过80%，11个城市缴存职工体制外占比超过70%。其中，杭州市实缴职工体制外占比、新开户职工体制外占比分别为83.9%、93.7%，均排名第一，在住房公积金扩面工作推进过程中发挥了示范带头作用。

　　2. 住房公积金制度参与增量差距相比存量差距较小，但城市间扩面政策成效存在显著差距

　　34个大中城市中新开户职工体制外占比最高和最低的城市分别为杭州（93.7%）、兰州（53.14%），两者之差为40.56个百分点。实缴职工体制外占比最高和最低的城市分别为杭州（83.9%）、兰州（25.04%），两者相差58.86个百分点。新开户职工代表了住房公积金制度参与的人数增量，而实缴职工代表了参与人数存量。相比而言，住房公积金制度参与增量差距比存量差距小，证实了住房公积金扩面工作的展开取得了实质性效果。但值得重视的是，城市间公积金扩面政策的推行力度依旧存在一定差距。新开户单位超过20000个的城市仅有7个，分别为上海、北京、深圳、广州、杭州、天津和成都，大部分城市新开户单位低于10000个。新开户职工超过60万人的城市仅有6个，分别是深圳、北京、上海、杭州、广州、成都，剩余的28个城市新开户职工均低于50万人。总体而言，不同城市间新开户单位和新开户职工数量差距依旧较大。

　　（参见《房地产蓝皮书：中国房地产发展报告No.20（2023）》p324-333，社会科学文献出版社2023年7月）