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边境墙分歧引发美国史上最长政府停摆 极端化移民立场或催化“边界战争”

来源:皮书数据库 作者:王希明 发布时间:2019-01-29

封面

 

  导语:美国联邦政府近日宣布重新开门,暂时结束一个多月的停摆症状态,而这一停摆创造美国历史政府关门时间最久纪录。围绕国会预算案拨款建造美墨边境墙问题,特朗普总统与民主党人针尖对麦芒,寸步不相让。特朗普要求国会拨款57亿美元造墙以实现他这一竞选承诺,否则不签预算案;而重夺众议院多数席位的民主党毫不动摇地拒绝考虑包括任何拨款造墙内容的预算案。

  特朗普移民政策的调整是其兑现竞选宣言的重要体现,而修建边境墙则更是突破美国传统的“政治正确”,反映其极端化的移民立场,也折射出围绕族裔政治两党分歧加剧。鉴于此,皮书数据库精选库内报告,首先梳理特朗普移民政策,分析并预测其政策影响;然后分析特朗普移民立场极端化的原因;最后分析两党在移民政策上产生巨大分歧的原因,重点从族裔政治角度进行阐释,并预测这一因素对政党政治的持续影响。

 

特朗普移民政策特征及其影响

特朗普移民政策一览:以驱逐非法移民为主,兼顾提高合法移民门槛

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特朗普上台后美国移民形势

  从2013年到2017年,移民签证发放数量增长趋势扭转,从2016年签发的617752份,下降为2017年的559536份。直系亲属与家庭亲属优先始终是最主要的两类移民类型签证,其变化趋势与美国同期绿卡发放量趋于一致,同时出现下跌趋势。但与绿卡发放量略有不同的是职业优先类移民签证,其发放量2017年也开始减少。

 

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  在职业优先类型的移民签证中,除了针对优先工作者和专业高学历或特殊能力者签发的签证数量在2017年有所增加之外,其余包括专业或技术劳动者、指定地区投资移民试点计划这两类占职业类移民签证签发数量最多的两类签证在内的类型数量均有减少。专业技术劳动者与其他非技术型劳动者的签发数量降幅最大。

 

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  美国政府每年都会给安置的难民人数设置上限。21世纪以来,美国每年实际接收的难民人数都没有达到限额,但这一现象从2013年开始不再存在。而在2017财年初期,特朗普政府使用一项行政命令,将当时即将离任的奥巴马政府设定的接收难民人数上限减少了一半。可以预计,在特朗普任期内,即使国际难民数量保持不变,每年美国难民入境申请必然会超过限额,将有大量难民无法入境。

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  在非法移民的驱逐问题上,特朗普延续了奥巴马的政策方向,但行动更快、手段更严。在特朗普执政前100天里,移民和海关执法局(ICE)逮捕了41318人,比2016年同期增长了38%,其中26%的被逮捕的人并没有犯罪前科。相比之下,去年这一数字为14%(4242人)。这意味着,非刑事逮捕案例增加了一倍。这些都能够表明,特朗普政府希望对移民执法进行彻底的改革,对可能危害美国本土安全的移民进行逮捕、调查或驱逐出境,达到“防微杜渐”的效果。

 

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特朗普移民政策影响:逆全球化特征或阻碍国家发展

  特朗普具有“逆全球化”特征的移民政策,在短期内或许能够降低犯罪率,解决一部分低技能美国本土蓝领工人的失业问题。但从长远角度出发,移民政策的不确定性与严格程度,会影响到潜在移民的选择,扩大美国劳动力市场、商品价格带来不确定风险,增加联邦政府的财政负担,更可能加深墨西哥和美洲其他移民来源国的发展问题,再次对美国边境地区治理带来冲击。在移民、难民数量居高不下的情况下,美国的“退出”战略会让美国暂时回避开针对移民、难民议题的多边博弈,但对于美国的国际人才吸引力仍会造成损害,挫伤追求种族多样性、社会包容力的高层次人士迁往或居留美国的积极性。

 

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  杨靖旼:全球化智库国际移民研究副总监,中央编译局博士后。

  宋名琪:哥伦比亚大学硕士。

  

 

特朗普移民政策成因

“美国优先”原则下国家安全重要性日益凸显

  为了维护国土安全,特朗普上台后出台的第一项政策是加强边界管制和收紧移民政策。2017年1月27日,特朗普签发总统行政令,对美国签证和难民政策进行了多项大幅变动。这项行政令把2017财政年度进入美国的难民配额从11万名剧减到5万名,暂停120天对难民进行甄别和安置的工作,90天内暂停伊拉克、伊朗、苏丹、利比亚、也门、索马里和叙利亚的公民进入美国。“禁穆令”在全球引发了强烈的反应。作为一个移民国家,美国在法理和道义上很难禁止特定宗教信仰的人群通过合法途径进入美国。美国最高法院于12月4日裁定,特朗普政府做出的阻止某些国家的旅行者进入美国旅行的禁令全面生效。这一裁决意味着经历了几乎一整年的司法斗争后,经过两次修订的总统令最终获得通过。

  第二项政策是阻止从美墨边境非法进入的拉美裔移民。特朗普在竞选时期就多次抨击穿越美墨边境的非法移民,指责他们当中存在大量暴力犯罪分子。特朗普主张在美墨边境修筑边境墙。2017年1月25日,特朗普签发总统行政令,指示国土安全部部长采取多种措施加强美墨边境管理,包括开始筹划建设美墨边境墙,在边境地区建设拘押设施,增加边境巡逻队伍,采取行动授权州和地方执法机构从事移民执法。虽然边境墙并不能阻止非法移民利用地下通道进入美国,但筑墙仍具有巨大的象征意义,提高了非法偷渡的经济与安全门槛。

  第三项政策是打击全球恐怖主义。恐怖主义袭击始终是美国本土面临的主要威胁之一。为了打击“伊斯兰国”,特朗普修复了与阿拉伯盟友的关系,推动伊斯兰国家打击极端主义,协助伊拉克政府军解放摩苏尔。继伊朗和伊拉克领导人宣布“伊斯兰国”已被剿灭之后,2017年12月12日,特朗普宣布美国在叙利亚战胜了“伊斯兰国”。在打击“伊斯兰国”的同时,特朗普加大了对伊朗的施压力度。特朗普认为伊朗是中东地区恐怖主义的支持者,并且表示“伊核协议”是美国签订过的“最糟糕”的协议,而且伊朗“并没有落实这项协议的精神”。10月13日,特朗普宣布了新的对伊朗政策,包括与盟友合作,对伊朗实施更多制裁,阻挡伊朗支持恐怖主义的资金等内容。

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  王辉:国际关系学院国际政治系副主任,副教授,研究方向为中美关系、国际组织与全球治理。

 

 呼应白人与中产阶级的利益诉求

  2008年金融危机以来,美国白人中产阶级及蓝领工人成为利益受到最大冲击的群体。全球化虽然促进了美国经济发展,但扩大了美国国内贫富差距也是事实。而当经济陷入困境时,一个国家往往会迎来一个捍卫本土价值的时代。面对来自发展中国家低附加值产业的竞争,以工薪阶层为主的中产阶级经济地位弱化,主流人群就将矛盾焦点对准了移民。

  除了经济原因,还有深层次文化因素的影响。根据美国皮尤研究中心的预测,到2050年,美国非拉美裔白人人口将由2005年占总人口的67%降为47%,而拉美裔人口将从14%上升至29%。在资源短期内无法增加的情况下,其他族群的扩大不可避免地带来政治参与、社会福利等核心利益的“供不应求”,给白人带来了心理剥夺感。因此,特朗普在大选时期就提出“美国第一,移民靠边”的激进政治口号,利用对移民的强硬态度,以期获得政治上的回报。而在当选之后,不论是出于兑现承诺的无形压力还是从内心理念,特朗普都不可能完全放弃之前提出的移民政策纲领。加上医疗保险改革、朝核问题进程停滞不前,移民问题就成为创造“政绩”的一个主要机会。

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  杨靖旼:全球化智库国际移民研究副总监,中央编译局博士后。

  宋名琪:哥伦比亚大学硕士。

  

国际政治经济格局变化,国内保守力量抬头

  作为霸主的美国轻易退出诸多国际多边组织的行为,无异于使本来就深陷全球公共产品赤字困扰的全球治理事业更加雪上加霜。自特朗普上台以来,他先后宣布美国退出TPP、巴黎气候协定、联合国教科文组织和《移民问题全球契约》,并在2018年多次威胁退出WTO。特朗普通过退出既有的国际多边机制,做出反建制主义的姿态,在一定意义上折射出驱动美国外交的主要动力发生了一定的变化:美国的外交决策是为了在新的国际环境中更好地维护自身利益,而非为了继续保持“霸权稳定者”的身份,延续提供大量国际公共产品的过往做法。简单说来,特朗普“退出外交”针对的是各种他认为不利于实现美国利益最大化的双边和多边国际制度,目的是扭转美国在原有全球治理秩序中逐渐失利的惨淡处境,因此维系原有全球治理体系的稳定与有效并不在美国思考范畴之内,为了“美国优先”原则,而动摇全球治理体系的稳定、破坏世界经济的发展与繁荣也在所不惜。

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  任琳:中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员,全球治理研究室主任,主要研究领域为全球治理、大国关系、网络安全等。
 

 

特朗普时代的政党政治:从族裔“熔炉”到族裔“战场”

 族裔政治对国内政治的影响

  对于一个拥有众多成员、人口分布有利以及具有较高经济地位的族裔群体来说,如果没有很好的组织动员能力,那其所能表现出的政治影响力也会十分有限。因此,人口状况与经济实力是一个族裔群体参与政治和外交决策过程的基础,而组织能力则是族裔群体能否充分利用这些资源来发挥其影响力的关键。具体地说,族裔群体的组织能力主要体现在族裔成员对祖籍国的民族文化认同和有效的族裔组织两个方面。族裔群体对祖籍国的文化认同是移民从祖籍国带来的文化遗产,是族裔群体成员在美国保持群体关系的纽带,同时它也是“人们形成群体和进行有组织政治活动的自然基础”,是族裔群体与国内其他社会利益群体最主要的区别。族裔成员的民族认同越强烈,就越容易被动员起来共同参与到外交决策过程之中。

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  谢婷婷:华侨大学国际关系学院/国际关系研究院/华侨华人研究院讲师。

 

 族裔因素加剧美国两党分化

  以族裔群体划界的政党认同正变得日益界线分明,这大大加剧或放大了美国既有的政治极化特别是政党极化。

  (1)日益增多的少数族裔人口总体上更加认同民主党,在2016年总统大选中也压倒性地支持希拉里。的确,随着大量来自拉丁美洲的低技能移民的涌入,有关民主党将主导美国政治的预测越来越多。根据2016年6月的一项民意调查,只有11%的非洲裔美国人支持特朗普,而支持希拉里的则有69%;14%的拉丁裔美国人支持特朗普,而支持希拉里的达到58%。类似地,穆斯林、犹太裔和亚裔美国人支持希拉里的比例高出特朗普25个百分点。在与族裔不相关的团体中,希拉里和特朗普的支持率只差2个百分点。而根据2016年7月NBC新闻的一项民意调查,白人中支持特朗普的超过希拉里的10个百分点,为51%:41%。但大多数非洲裔选民支持希拉里(86%),仅8%支持特朗普;拉丁裔美国人无疑是个关键团体,其中68%支持希拉里,仅24%支持特朗普。类似地,亚裔美国人总体上更加倾向于支持民主党。

  (2)白人特别是白人中产阶级的政党认同总体上倾向于共和党。根据斯坦福大学美国全国选举研究的数据,在共和党人与独立党人中,认为自己是白人的更支持特朗普,比那些不认为自己是白人的要高至少30个百分点;那些认为自己的种族遭到更大歧视的白人与那些并不认为自己遭到了任何歧视的白人相比,支持特朗普的比例要高出40%;那些认为“许多白人无法找到工作,是因为雇主雇用了少数族裔”的人支持特朗普的比例要比那些不这么认为的人高出50个百分点。

  (3)从各族裔内部的政治立场差异看,移民时间更早的老侨的政党认同正日益朝白人中产阶级靠拢,或者说出现了“老侨白人化”发展。较早移民且已高度融入美国社会的老侨在政治立场上要远比更晚移民且融入程度较低的新侨更加保守,更加倾向于支持共和党。

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  潘亚玲:复旦大学美国研究中心副研究员。

 

特朗普民粹主义初选中的族裔政治分析

  民粹主义在2016年美国总统初选中成为一个焦点,尽管并非美国政治中的特例或个案,但多少有些出乎意料。究其根源,一般认为以下两种情况容易产生精英阶层对现状的不满情绪,导致他们最终转而诉诸并投靠“人民”:一种情况是与外部比较时产生的不满;另一种情况是在内部比较中产生的不满情绪,它存在于社会团体之间。从这个角度看,2016年总统初选中两党3位具有代表性的竞争者,即民主党的伯纳德·桑德斯和希拉里·克林顿,以及共和党的唐纳德·特朗普都因对内外“不满”而诉诸“人民”。就左翼的桑德斯而言,他所诉诸的“人民”主要是那些在社会内部比较中“失落”的蓝领白人工人阶级——原因是华尔街的“掠夺成性”。就希拉里而言,她所诉诸的“人民”主要是因与外部世界比较而对自己国家的经济感到相对“落后”的中低技能劳动者——原因是国际经济活动对美国的“不公平”。这正是希拉里对TPP态度急转弯的根源,尽管这是出于获得民主党总统候选人资格之需。就特朗普而言,他所诉诸的“人民”既有那些在社会内部比较中“失落”的蓝领白人工人阶级——原因是大量(合法或非法)移民(尤其是西班牙裔)占用了有限的社会资源,又有因与外部世界比较而对自己国家的经济感到相对“落后”的中低技能劳动者。

  就像以前一样,2016年美国总统初选中喧嚷的民粹主义终将消弭于历史的洪流之中,而不会走向失控。原因有三。其一,美国政治中的民粹主义源于最初的宪政设计,因此属于美国的“体制内”问题。其二,由于现代在意识形态上存在所谓的妥协共识——不走极端,因此即便有极端的声音,也会被主流政党吸纳和消融。其三,世界历史上全球各地民粹主义的一大共性——民粹主义实为概念上的“底层的主义”和实际上的“精英的主义”——有助于防止美国民粹主义走向失控。由此观之,就像其他民粹主义者一样,特朗普只是在“正确”的时间——民粹主义盛行——打了“正确”的反拉丁裔(移民)牌而已。进言之,相较于民粹主义短期内所带来的冲击,真正对美国内外政策形塑产生长期影响的是族裔政治。

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  王传兴:同济大学政治与国际关系学院教授、同济大学美国研究中心主任。

  倪雯婷:上海外国语大学高级翻译学院2016级硕士研究生。

  

 

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