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聚焦两会:瞄准扶贫攻坚薄弱环节 统筹衔接开发式扶贫与保障性扶贫

来源:皮书数据库 作者:王希明 发布时间:2019-03-06

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  导语:2019年政府工作报告充分肯定精准扶贫的成绩,特别是贫困地区自我发展能力稳步提升,体现开发式扶贫的积极效应。报告也指出深度贫困地区脱贫攻坚难度大,要重点解决实现“两不愁三保障”面临的突出问题,落实对特殊贫困人口的保障措施。

  截至2018年底,我国贫困人口数量已降至1660万,贫困发生率减少到1.7%,精准扶贫取得重大成绩,进入关键阶段。在提倡继续通过产业扶贫、易地搬迁扶贫、教育扶贫提升贫困地区发展能力的同时,注重通过保障性扶贫措施促进特殊贫困人群脱贫,以提升脱贫质量和扶贫绩效。

  开发式扶贫与救济式扶贫为共同构成中国扶贫脱贫政策和实践的两大核心制度体系,其工作对象与目标瞄准机制不同而发挥不同作用。鉴于此,皮书数据库首先梳理开发式扶贫的含义与路径,以西部地区开发式扶贫效果与绩效困境为例分析开发式扶贫的不足,然后引出救济式扶贫的概念并说明其在精准扶贫背景下的新发展,梳理巴西救济式扶贫思路及其对我国开发式扶贫的借鉴意义,最后阐释将开发式扶贫与保障性扶贫相结合的意义。

 

开发式扶贫含义与路径

  开发式扶贫是中国扶贫开发的基本方针。自1986年以来,中国根据开发式扶贫思想和目标的要求,建立和完善了一整套开发式扶贫的组织、管理制度和政策体系,有力地保障和支持了全国农村扶贫开发战略规划和计划的顺利执行。中国通过开发式扶贫解决大规模贫困问题的做法和经验,构成了中国特色扶贫理论和智慧的重要基础。

  中国的开发式扶贫的基本内涵包括:第一,开发式扶贫是对过去单纯救济扶贫方式的扬弃,即后来被概括出的“从输血式扶贫向造血式扶贫转变”;第二,开发式扶贫,是贫困地区干部、群众依靠自己的努力实现脱贫致富,而不是依赖国家的转移支付脱贫;第三,国家对扶贫提供必要的支持,主要用于帮助更好地利用贫困地区的资源,进行开发性生产建设;第四,国家支持调动贫困地区干部群众的积极性,发扬自力更生精神,启动贫困地区内部的经济活力,这包含了现在被称为激发贫困地区和人群内生动力的含义。

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  开发式扶贫主要有以下6个特点。

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  20世纪80年代中期,中国农村扶贫战略发生了根本性转折,即从过去通过经济增长来增加贫困人口收入为主,辅以适当救济的反贫困战略,转变为实行以促进贫困人口自我发展能力提高与推动区域经济发展来实现稳定减贫和消除贫困为目标的战略。围绕上述开发扶贫战略,逐步形成了一系列开发式扶贫的政策措施。

  1984年《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》、1994年《国家八七扶贫攻坚计划》、2000年《财政扶贫资金管理办法》、2001年《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》、2005年《财政扶贫资金绩效考评试行办法》以及2011年《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》等指导性文件,为开发式扶贫建立了制度框架。

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  重点干预主要包括7个方面工作。

 

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西部地区开发式扶贫效果与经验

  开发式扶贫模式的绩效困境日渐显露。其主要原因在于开发式扶贫政策隐含的前提是贫困者有机会、有能力从这些扶贫项目中受益。这就要求:第一,贫困人口规模大并且相对集中,这样才能使更多的贫困人口有机会从扶贫项目中受益;第二,贫困人口具有基本的劳动能力,从而利用这些项目实现脱贫;第三,贫困者有一定的人力资本(教育、健康)积累,能够实现收入的稳步增长;第四,扶贫项目能够有效地瞄准贫困的发生机制。然而,在新的阶段,随着贫困性质和形势的变化,这些前提性假设基本都不复存在了。如何走出开发式扶贫的困境,提升新时期农村扶贫的绩效,成为摆在我们面前的重大课题。

  由于扶贫环境发生了变化,新时期农村开发扶贫呈现主体多样、对象分散、贫困人口大幅度减少、环境恶劣、成本较高的特征,因此虽然政府在扶贫上的投入不断加大,但扶贫的边际效益却在递减,且返贫现象较多、返贫率高,贫困人口呈现一种脆弱性状态,引发了明显的绩效困境。

 

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精准扶贫背景下的救济式扶贫

  改革开放以来,救济式扶贫政策逐步建立、发展和完善,我国救济式扶贫工作取得了一定发展。几十年之间,我国救济式扶贫的基本理念从“救济”转化到“救助”,提升了社会安全网的制度功能,强化了政府在扶贫攻坚中“兜底”的社会责任,实现了我国救济式扶贫工作从基本依靠集体到政府对公民的基本生存权益保障的转变。从救济扶贫的政策历程可以看出,我国救济扶贫政策的发展从碎片化的分散状态,转变为体系化的新型扶贫救助制度设计,系统构建了综合性社会救助制度体系,“社会安全网”逐步建成和完善,并且通过立法实现了制度发展的规范化。救济式扶贫政策的变迁深刻改变了我国扶贫的政策模式,为经济社会的平稳发展奠定了基础,救济式扶贫也成为我国政府缩小贫富差距、维护社会公平的重要手段。

  当前农村贫困人口日益显现出分布分散化、致贫原因多样化、绝对贫困人口边缘化等新特征,开发式扶贫也面临战略和方式上的调整,其基本导向是从以区域为主转向以人员为主,并进一步细化到对生存性贫困人口与发展性贫困人口实行不同的政策。

  农村最低生活保障制度和农村扶贫开发政策是当前解决农村贫困问题的两个重要政策。然而,这两项政策在人群定位和功能定位等方面存在一定程度的差异:农村低保维持基本生活,重点针对没有劳动力或者主要劳动力丧失劳动能力,以及居住在自然条件恶劣地区的贫困家庭;扶贫开发促进发展,重点针对有劳动能力、能够接受市场扶持并通过自己劳动脱贫致富的家庭。前者指向绝对贫困,而后者指向相对贫困;前者带有明显的救助特性,而后者则关注能力提升。不过,正是由于这两项制度之间的目标不同、功能各异,才使得它们相辅相成、互为补充、并行不悖。

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  国际视野:巴西救济式扶贫的启示

  为了扭转贫困与不平等加剧的形势,1988年,巴西颁布宪法,尝试把“零饥饿计划”作为国家减贫战略目标,启动了持续福利计划(BPC)和农村社会福利计划(PSR)。持续福利计划向极端贫困的老年人(70岁以上,2003年调整为65岁以上)和残疾人提供非缴费型养老金。农村社会福利计划向缺乏缴费能力的农村非正式就业人员(年满55岁的女性和年满60岁的男性)每月提供一份相当于最低工资的养老金。到20世纪90年代初,这两项针对没有劳动能力的老年人的社会救助覆盖了85%以上的老年人。

  20世纪90年代后期,巴西开始采取具有前瞻性的社会救助政策,即有条件的现金转移支付计划,将社会救助政策的重点转向儿童的教育和健康问题,以投资于人的发展。2003年出台的“家庭补助金计划”(BFP),将学校津贴计划、粮食救济金计划等十几个直接转移支付计划整合在一起,瞄准极端贫困家庭,项目支出占GDP的0.4%。“家庭补助金计划”通过设定条件引导家庭投资人力资本,从而在长期内打破贫困代际传递的恶性循环。

  综合三个社会救助计划,巴西建立起覆盖全部贫困人口和脆弱人群的救助式扶贫体系。“持续福利计划”瞄准农村老年人和残疾人的养老,“农村社会福利计划”瞄准农村非正式就业人员这一弱势群体的养老,“家庭补助金计划”瞄准极端贫困人口,特别是儿童、妇女及其家庭。

  我国“开发式扶贫”与“最低生活保障制度”两轮驱动,在制度设计上比巴西以社会救助为主的单一体系相对完善。不过有两方面可以借鉴巴西经验,一是我国扶贫开发需更加突出人力资本开发,推动生产发展与人力资本开发相结合的新型开发式扶贫模式;二是拓展“扶贫对象”的定义,将儿童、无劳动能力的老年人、残疾人,甚至2亿多名的流动人口完整地包括在扶贫对象中,然后根据部门职能,确定各部门的重点工作对象。

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开发式扶贫与保障性扶贫相结合的扶贫模式

  到2017年底中国贫困人口减少取得了决定性进展,所剩贫困人口数量只有3000多万人,国家已经建立起了比较完善的扶贫治理体系、政策体系、资源动员和保障体系,而且经过5年的精准扶贫实践,精准扶贫的方式方法得到充分运用,从整体上看,中国具备到2020年消除现行标准下贫困人口的条件。同时,也要对少数地区的脱贫攻坚给予特别的关注,尤其是深度贫困地区和特殊类型贫困人口。

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