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南美、北美和欧洲智库对社会变迁的影响
来源:皮书研创与当代中国研究  作者:郑秉文   发布时间:2018-08-23

  摘要:本文首先对全世界智库发展的现状、分布、特征进行了介绍;其次,对建立中国特色新型智库的历史、现状、趋势也进行了分析,尤其对习近平总书记在党的十九大报告中指出的关于建立中国特色新型智库的重要论述做了深入解读;接着,对拉丁美洲的若干著名智库在公共政策中发挥的作用、它们与北美智库的互动关系等也进行了叙述;最后,文章从第二次世界大战之前英国智库的起源开始讲起,并以几个重要智库作为案例分析,叙述了智库对国家经济社会的发展所产生的巨大影响,尤其是对欧洲和北美产生的巨大影响。

  关键词:智库研究 发达国家智库 决策过程 政策过程 公共政策

  哈耶克说过,世界没有什么可以改变的,因为人类社会是有规律的,只有智库可以改变你。由此可见,智库的作用是巨大的,本文通过讲故事的办法分享学术故事,看智库如何改变人类。

  一、全球智库的数量与分布

  查找最新数据,截至2017年夏天出版的《智库报告》显示:全球一共有智库7815个。欧洲居首,有2045个;北美其次,有1972个;亚洲第三,有1676个。

  智库在全球的排名和分布是很不均衡的。美国智库的研究能力在全球名列前茅,无人可与之抗衡。

  二、中国智库的分类与作用

  2015年1月20日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》,并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。此文件就中国智库的发展给出了很大的信息量。

  1.中央对智库的定义

  中共中央发布的文件对智库的定义是:研究战略问题和公共政策。

  中国特色新型智库是以战略问题和公共政策为主要研究对象、以服务党和政府为宗旨的非营利性研究咨询机构,应当具备以下八个基本标准:遵守国家法律法规,拥有相对稳定、运作规范的实体性研究机构;拥有特色鲜明、长期关注的决策咨询研究领域及其研究成果;具有一定影响的专业代表性人物和专职研究人员;有保障、可持续的资金来源;拥有多层次的学术交流平台和成果转化渠道;具有功能完备的信息采集分析系统;具备健全的治理结构及组织章程;拥有开展国际合作交流的良好条件等。

  上述八个基本标准,是以国别研究为主、以蓝皮书为载体的中国特色新型智库研究的一个努力的方向。其中,具有一定影响的专业代表性人物和专职研究人员、有保障和可持续的资金来源两条标准是必备的。要对此八条基本标准有一个清醒的认识,各单位领导应充分重视。

  2.智库的决策咨询制度

  智库是以公共政策为研究对象,以影响政府决策为研究目标,以公共利益为研究导向,以社会责任为研究准则的专业研究机构。

  从组织形式和机构属性来看,智库既可以是具有政府背景的公共研究机构(官方智库),也可以是不具有政府背景或具有准政府背景的私营研究机构(民间智库);既可以是营利性研究机构(如零点公司),也可以是非营利性研究机构。中国民间智库的发展在此文件中也做了强调。因为民间智库少,所以在整个中国智库研究的资金来源中占比很少。中国智库的资金主要来自财政部门,中国的智库人员主要受雇于政府。

  现代智库,作为重要的智慧生产机构,是一个国家思想创新的源泉,也是一个国家软实力和国际话语权的重要标志。智库在各国经济社会发展和国际事务的处理中发挥越来越重要的作用,其发展程度正成为一个国家或地区治理能力的重要体现。为此,建设高水平、国际化的智库已经成为一个全球化趋势。

  国家软实力是广义的概念。第一是制度,第二是政策。它包括政策过程和制度制定。政策过程与制度制定必有智库的影子,必有智库做支撑,是中国能实现2035年和2050年两个奋斗目标的关键因素。从研究的角度讲,接触的决策层越深入、越高,这种体会就越强烈。因此,决策的科学化、民主化很重要。

  中国特色新型智库是党和政府依法决策的重要支撑。决策咨询制度是中国社会主义民主政治建设的重要内容。中国特色新型智库是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,也是国家软实力的重要组成部分。

  3.中国智库的分布与分类

  中国智库大约有六个系统,分别是社科院系统、党校与行政学院系统、高校系统、政府政研系统、军队系统、民间研究机构。

  按照中国现有法律法规的界定和智库实际运行的组织形态,中国智库可以分为四类:第一,事业单位法人型智库,例如,国务院发展研究中心和中国社会科学院,这是中国智库的最普遍形式。第二,企业型智库。主要是指那些专门从事政策研究和咨询工作、以企业形式注册的法人机构。例如,零点调查公司。第三,民办非企业单位法人型智库。是指专门从事政策研究和咨询工作的民办非企业单位法人。第四,大学智库。

  4.习近平总书记高度重视

  2014年10月27日,习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第六次会议审议《关于加强中国特色新型智库建设的意见》时指出:我们进行治国理政,必须善于集中各方面的智慧、凝聚最广泛的力量。改革发展的任务越是艰巨繁重,越需要强大的智力支持。近些年来,我国智库发展很快,在出思想、出成果、出人才方面取得了很大成绩,为推动改革开放和现代化建设做出了重要贡献。

  (1)数据指标:重点建设50~100个专业化高端智库

  实施国家高端智库建设规划。加强智库建设整体规划和科学布局,统筹整合现有智库优质资源,重点建设50~100个国家急需、特色鲜明、制度创新、引领发展的专业化高端智库。

  支持中央党校、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国科学技术协会、中央重点新闻媒体、部分高校和科研院所、军队系统重点教学科研单位及有条件的地方先行开展高端智库建设试点。

  (2)打造新型智库体系的路线图

  ①发展新格局。第一,促进社科院、党校与行政学院智库创新发展;第二,推动高校智库发展完善;第三,建设高水平科技创新智库和企业智库;第四,规范和引导社会智库健康发展;第五,实施国家高端智库建设规划;第六,增强中央和国家机关所属政策研究机构决策服务的能力。总之,打造新型智库体系应提高战略意识,用党的十九大精神作为指导,以习近平新时代中国特色社会主义思想作为引领和主要研究内容。这是中国特色新型智库的重要特色。

  ②深化五项改革。第一,深化组织管理体制改革;第二,深化研究体制改革;第三,深化经费管理制度改革;第四,深化成果评价和应用转化机制改革;第五,深化国际交流合作机制改革。但是,改革成功的案例不多,在微观方面的落实存在很多问题。因此,五个领域的每个问题都需要花费精力解决。

  ③健全制度保障体系,落实政府信息公开制度。中国政府的信息公开制度不够完善,获得政府信息和数据存在一定的难度。相反,美国政府的信息公开制度做得较好,在互联网上可查询很多数据。

  ④完善重大决策意见征集制度。中国政府在这方面与西方政府差距较大,有些问题无法征求。

  ⑤建立健全政策评估制度。此方面存在很多问题,有待完善。

  ⑥建立政府购买决策咨询服务制度。

  ⑦健全舆论引导机制。

  (3)智库产品纳入政府采购范围

  《关于加强中国特色新型智库建设的意见》指出,凡属智库提供的咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据等,均可纳入政府采购范围和政府购买服务指导性目录。建立按需购买、以事定费、公开择优、合同管理的购买机制,采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等多种方式购买。

  政府是需要采购智库产品的,这方面确实需要加强。首先,中国远未形成这样的采购市场,因政府采购形式不发达,所以采用自办形式。其次,政府形成一个智库产品市场,智库经费来源受限,不能发挥政府的作用,知名度也会受影响,影响到中国智库的发展。

  习近平总书记用“新常态”做比喻,提出在全面深化改革的背景下,如何让社会保障制度适应新常态,引领新常态,讲得很有指导意义。由此可以看出,政府信息的披露问题非常重要。

  三、南美智库的故事与影响

  南美智库的发展在历史上历经很大波折。1920年,阿根廷是全球第八大经济体,同时已建有研究机构。目前,南美智库最有影响力的是巴西瓦加斯基金会。

  1.南美智库的发展:以秘鲁和智利为例

  自20世纪80年代拉美实行改革以来,南美国家的智库发挥了较大作用。

  20世纪90年代初秘鲁总统藤森(Alberto Fujimori)刚上台时,秘鲁的民主与自由研究所(ILD)对其内政外交都产生过很大影响,它的一项政策建议曾直接创造了50万个就业岗位。

  智利前总统皮诺切特(AJosé RPinochet Ugarte)由于接受了若干智库的政策建议,他本人才得以在总统位置上多坐了8年之久。1973年皮诺切特上台后,主张美国式的自由市场经济制度,用独裁、铁血建立制度,意在不重蹈阿根廷“庇隆主义”的覆辙。皮诺切特通过米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman,1976年诺贝尔奖获得者,芝加哥学派代表人物)找到一个智库,以智库的名义,对智利进行改革,这段历史决定了智利的现在。1990年,皮诺切特还政于民,他是引领智利走上自由市场经济制度主导的国家的重要人物。皮诺切特的政策来自几个重要的智库,其影响力毁誉参半。负面作用:皮诺切特是独裁政府,名声不好,没人愿意承认他的历史;正面作用:没有皮诺切特就没有智利的今天。历史的意义不一样,永远有人反对他,也永远有人认为他是拯救智利的重要人物。2001年,中国加入WTO,智利是南美洲第一个与中国签约的国家。

  智利首位民选总统帕特里西奥·艾尔文·阿索卡尔(Patricio Aylwin Azócar),之所以能在1990年顺利当选,其中重要原因之一也是接受了智库的政策建议。

  2.拉美国家智库参与政府决策的过程

  拉美国家智库参与政府决策的过程可分为五个阶段:一是发现问题和介入公共议程;二是政策设计;三是进行决策;四是执行政策;五是对公共政策实施可持续性的评估与监测。

  在经济政策的咨询、制定和执行方面,拉美国家参与的智库多达20个。在社会政策方面,拉美国家智库参与的数量、深度和广度与其他方面相比有过之而无不及。

  拉美智库参与社会政策的制定和执行是从20世纪90年代开始的,其中一个典型案例是减困行动。例如,在墨西哥、阿根廷和智利三国的减困行动中,这些国家的智库除第一阶段没有参与之外,其他四个阶段几乎全程参加,共涉及16个智库,其中墨西哥有5个,阿根廷有7个,智利有4个;全程跟踪参与的智库专家为7人,其中墨西哥有2人,阿根廷有3人,智利有2人。在减困行动中拉美国家首创的“有条件现金转移”(CCTs)计划是一个典型案例,目前已为世界其他一些国家所效法,被誉为是对世界减困行动的一个贡献。

  智利是智库普遍参与政府决策的典范国家,其“团结计划”的政策设计和执行效果广受称赞。智利的“团结计划”(Chile Solidario)由计划与合作部负责,团结和社会投资基金(FOSIS)具体执行,覆盖29万个家庭和100万人口,约占总人口的10%以上,预算已超过700万智利比索,约占GDP的2%。值得一提的是,一个广为称道的智库参与政府决策的案例是,巴切莱特总统在2007年召集了48个不同智库的专家,与其他相关人士一起,共同组建了“总统公平与劳动咨询委员会”,委员会主席是拉美研究公司(CIEPLAN)的总裁。该咨询委员会的宗旨是就社会问题向总统提出政策建议。墨西哥的特点是:智库在监测和评估的阶段做得比较好,2004年建立了“社会发展政策全国评估委员会”(CONEVAL),其战略目标是通过监测和评估,对全国所有社会发展政策账户的效率和效果进行评估。阿根廷的特点是:智库参与第二和第三阶段的工作比较多。

  四、南美、北美、欧洲智库的互动

  1.南美国家部分智库与欧美国家智库形成了若干国际网络

  智库从来都不是单一的,而是网络性质的。由于与美国的传统关系等原因,南美国家智库与美国智库在网络上的联系更多一些。

  南美国家智库与美国智库形成的这些网络基本奠定了目前和未来相当长一段时期内的智库布局,政策取向相似的同一流派下的智库之间也基本建立了相对制度化的合作机制,甚至形成一个“市场”。

  比如,阿根廷的平等和增长公共政策中心(以下简称“CIPPEC”)与传统基金会的联系比较多,而与卡图研究所则没有什么联系。据称,CIPPEC的追求是建立一个“公平的国家”,而不是一个“有效率的国家”。再例如,巴西的“千年研究所”也与传统基金会建立了合作关系。

  2.秘鲁的“国际自由基金会”(FIL)

  FIL理事长是2010年诺贝尔文学奖获得者、拥有秘鲁和西班牙双重国籍的著名作家及诗人马里奥·巴尔加斯·略萨(Mario Vargas Llosa)。名人领导的智库,因其身世和影响会产生更加广泛的影响力。

  FIL是很有含金量的智库,也是横跨欧美智库的重要国际网络,由21个拉美、北美、欧洲的智库组成。其中,有16个智库来自拉美国家:阿根廷有5个,秘鲁有2个,智利有2个,巴西有2个,委内瑞拉、玻利维亚、哥伦比亚、厄瓜多尔、墨西哥等国各1个;在欧洲的智库中,西班牙有4个,瑞典有1个。

  FIL的宗旨是促进自由、民主和法治,自称是对拉美现代化进程中出现的新民粹主义的一个回应,认为新民粹主义的传播是拉美缺少自由民主的执行力的结果,还认为新民粹主义浪潮的获胜是“伊比利亚—美洲”现代化进程中的一次大倒退。

  五、欧美智库产业链对南美的影响

  1.欧美国家智库典型案例

  本节以全世界最有影响的智库典型案例为引子,讲述欧美智库产业链对南美的影响。

  安东尼·费雪(Antony Fisher)因哈耶克的《通向奴役之路》一书,对苏联体制产生了看法,从此成为哈耶克思想的标准信徒。哈耶克说,从政的思想是一时的,建立一个思想库的思想是永久的。它比从政更能改变社会,更能改变思想。所以,安东尼·费雪成立IEA(经济事务研究所),成为传播哈耶克思想的重要基地。IEA也影响了撒切尔、里根。美国议员认为,里根的思想来自费雪的影响。

  在IEA的影响下,产生了“撒切尔主义”和“里根经济学”,撒切尔和里根各自改变了自己的国家。这两个国家的改革,带动了全世界资本主义国家的改革。20世纪90年代以来,欧洲非英语国家的改革都来自“撒切尔主义”和“里根经济学”。可见,智库的影响很大。1988年,费雪去世,《泰晤士报》撰文,称“没有费雪,就没有经济事务所;没有经济事务所及其所属机构,就没有撒切尔,甚至很可能没有里根;没有里根,就没有星球大战;没有星球大战,就没有苏联的经济垮台。”

  2.阿特拉斯经济研究基金会(以下简称“阿特拉斯基金会”)的故事

  智库是一个产业链,正在崛起,影响越来越大。阿特拉斯基金会是全球范围内极端保守主义思想库的大本营;是20世纪90年代新自由主义在南美洲得以泛滥的一个意识形态输出通道;是培训新自由主义的思想库。

  阿特拉斯基金会的创始人是安东尼·费雪(Antony Fisher)。二战后,工业国有化、中央经济计划因素等“社会主义因素”的不断扩大,使费雪对英国的现状感到非常困惑。

  阿特拉斯基金会的CEO是阿根廷人查富恩(Alejandro Chafuen),查富恩1991年担任该基金会主席,同时,他还是“西班牙美洲经济研究中心”(HACER)的创始人和主席。阿特拉斯基金会的社会声誉和查富恩本人保守主义的坚定信念以及作为阿根廷人的客观条件,使他逐渐成为自由经济思想在拉美与美国之间跨国流动的一个中枢,而由查富恩领导的这几个智库在事实上成为这个中枢的关键行为者。

  查富恩领导的阿特拉斯基金会为新自由主义经济思想在拉美的广泛传播起到了重要作用,此外,他还是前述“国际自由基金会”(FIL)的理事会成员。与“西班牙美洲经济研究中心”(HACER)一起,这些智库被公认是新自由主义思想“通向”拉美的一个重要渠道,是拉美地区在20世纪90年代新自由主义泛滥时期的一个主要思想发源地和传播者。

  阿特拉斯基金会作为一个平台,对智利的“公共研究中心”(CEP)等拉美国家智库的研究倾向和研究方法也产生过较大影响,对一些拉美国家的政客和官员的“亲市场倾向”也产生较大影响。因此,阿特拉斯基金会是20世纪90年代新自由主义在拉美得以泛滥的一个意识形态输出通道。

  阿特拉斯基金会的另一个重要功能是“生产”思想库的思想库,是一个“智慧生产商”(查富恩语),是一所大学校。阿特拉斯基金会为拉美国家保守主义智库培养了大批研究人员,很多拉美智库领袖都是这个项目的忠实参与者。

  阿特拉斯基金会足以说明这样一个事实:思想库确实是非常重要的,其影响力确实是巨大的,它能影响社会、影响国家、影响世界;它常常决定了著名政治家的诞生、重大政治事件的发生、重要政党的改革走向及其生死存亡,甚至还常常决定了资本主义国家的左右轮回和政权更迭。

  六、美国智库对内对外产生的巨大影响

  1.美国智库对内对外产生的影响

  美国智库对中国改革有很大影响,包括美国的卡图研究所(CATO)和传统基金会(Heritage Foundation)等,它们不仅对美国所采取的拉美政策影响很大,而且在历史上曾多次起到某种决定性作用。

  2005年,美国南部遭受卡特里娜飓风的袭击,古巴和委内瑞拉是最早提出援助的国家,两个国家主动提出支援美国100万美元、1100个医生、若干移动医院、水处理工厂、罐头食品、取暖油和26吨药品等。美国政府最初打算接受这2个“眼中钉”国家的援助,但是,传统基金会提出了一份研究报告,对此表示坚决反对,最终美国政府采取了传统基金会的政策建议,没有接受古巴和委内瑞拉的任何援助。

  美国在20世纪80年代对尼加拉瓜、洪都拉斯等国和在20世纪90年代对海地等一些北美洲国家所采取的军事和非军事行动,传统基金会等智库均发挥了作用。美国对古巴实施了长达半个世纪的严厉的经济封锁,这与卡图研究所提出的一贯政策主张有很大关系。

  美国智库与美国驻拉美国家大使馆有着广泛的联系,甚至很多智库的项目负责人曾长期驻拉美国家任外交官和大使,这种政要与研究者之间身份不断转换的“旋转门”现象对美国决策的影响很大。

  2.智利养老金改革制度

  当时推动智利这场私有化改革的,是智利的劳动与社会保障部部长何塞·皮涅拉(José Piera)。在何塞·皮涅拉的推动下,以卡图研究所为首的养老金改革派得到了大力支持,使养老金账户改革的宣传逐渐深入人心。经过无数次国会听证会的推动,2001年5月,布什总统终于成立了“加强社会保障总统委员会”,并于当年12月提交了一份《总统委员会报告》。这份题为“加强社会保障 为全体美国人民创造个人福祉”的报告效法智利模式,有限地引入了一个账户,设计了账户规模依次不等的三个改革方案呈送给国会予以审读。2005年3月3日的《华尔街日报》曾载文称赞皮涅拉为“养老金改革的吹鼓手”。多年来,卡图研究所为推动社保体制改革做了大量研究工作,为此还专门设立了一个养老金账户改革工作论文系列,系统地发表了大量著述,为“总统委员会”设计改革方案奠定了理论基础,为美国社保体制改革方案走向国会铺平了道路。

  迄今为止,已有三十多个国家予以效法,在其社保制度改革中不同程度地引入了“智利因素”。十几年前,中国建立社保制度时引进了个人账户,在一定程度上也受到了智利改革的影响。为了深入了解智利的社保制度,中国代表团十分频繁地访问智利,智利方面应接不暇,最后不得不制作了中文讲解录音。

 

  参考文献

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  郑秉文:《拉美智库对美国政策的影响》,《中国社会科学报》2011年12月20日(总第248期),第13版。

  郑秉文:《改善社会民生推动国家发展——拉美众智库参与社会政策决策过程》(智库传真—拉美智库系列之三),《中国社会科学报》2012年3月28日(总第285期),第13版。

  郑秉文:《智库的全球“连锁店”——以美国阿特拉斯经济研究基金会为例》(智库传真—拉美智库系列之四),《中国社会科学报》2012年5月2日,第B-05版。

  郑秉文:《拉丁美洲智库的基本特征与创建中国特色新型智库的三点认识》,《当代世界》2015年第6期。

  郑秉文、石培培:《美国旋转门任务资料库及相关问题研究报告》,中国社会科学院国家全球战略智库,http://nigscasscssncn/。

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        (本文根据中国社会科学院美国研究所前所长郑秉文在第三期全国皮书研创高级研修班(2018)上的讲话录音整理而成。郑秉文,中国社会科学院美国研究所前所长、中国社会科学院世界社保研究中心主任,研究员。主要从事福利制度比较、福利国家、社会保障制度比较、社会保障基金投资等方面的研究。)

 

 

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