宋瑞：“十四五”时期我国旅游业的发展环境与核心命题

　　“十四五”时期是我国迈向社会主义现代化建设的重要时期，也是转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期。面对世界大变局和更加复杂的外部环境，面对二战以来最严重的全球危机——新冠肺炎疫情大流行，要实现经济高质量发展、满足人民对美好生活更多期盼的既定目标，包括旅游业在内的各个领域皆须审时度势，客观分析未来5年内外环境的变化，并对关乎全局的核心命题做出理性思考和系统部署。

　　一、 “十四五”时期我国旅游业的发展环境

　　对“十四五”时期我国旅游业发展环境的分析，可从国民经济发展、国家战略布局、世界旅游格局、文旅深度融合、疫情中期影响等5个维度展开。

　　从国民经济角度来看，“十四五”时期，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，这意味着经济增长从高速向中低速转变，经济发展从速度型向质量型、从规模扩张型向效益提升型、从资源驱动型向创新驱动型转变。在此背景下，旅游业一方面要发挥其资源消耗低、带动效应强等优势，在调整产业结构、推动生态文明、增加社会就业、拉动居民消费、丰富文化生活等方面发挥更大作用，推动经济高质量发展；另一方面也要克服长期存在的全要素生产率偏低、行业效益不强、区域发展不均衡、旅游服务质量相对较低和旅游满意度有待提升等问题，实现自身的高质量发展。

　　从国家战略布局来看，“十四五”时期，国际层面上，“一带一路”倡议持续推进，新的经贸关系即将构建，对外开放新格局加速形成；国内层面上，基于“五大理念”“四个全面”“五位一体”的要求，京津冀协同发展、长三角一体化、长江经济带构建、粤港澳大湾区发展、“三区三州”扶贫攻坚、黄河流域生态保护和高质量发展以及全面深化改革、推进新型城镇化建设、实现乡村振兴、建设生态文明、促进消费升级等战略系统推进。在全面实施国家战略的过程中，旅游业能够而且应该发挥其独特优势，提供更加全面和有力的战略支撑。

　　从世界旅游格局来看，当今世界正处于百年未有之大变局，国际贸易格局、全球能源格局、全球金融体系、全球产业链和价值链等都在快速变化和深度调整之中，各种不稳定性和不确定性日益突出。就世界旅游格局而言，也处在深度调整期：欧洲进入成熟期、增长乏力，亚太地区和中等收入国家成为推动世界旅游发展的关键力量，中国在世界旅游格局中发挥越来越重要的作用。2020年新冠病毒肺炎疫情的全球性大流行，进一步加剧了全球局势的不稳定和不确定，也给世界旅游格局造成深刻、重大而长远的影响。作为世界第一大出境旅游消费国和重要的入境旅游目的地国，我们对此应有足够的重视，并从发展目标、发展策略和相关政策等方面做出必要的调整和应对。

　　从文旅深度融合来看，自2018年以来，文化和旅游在实现机构整合的基础上，按照“宜融则融、能融尽融、以文促旅、以旅彰文”的原则进一步融合推进。“十四五”时期是文化和旅游融合的纵深发力期，文化和旅游在发展理念、体制机制、产业发展、产品供给、公共服务、市场监管等方面会进一步深融合、真融合、广融合，并在事业和产业的平衡、社会效益和经济效益的统一、高质量产品和服务供给、依托文旅融合形成创新驱动等方面纵深发力。

　　从疫情中期影响来看，新冠肺炎疫情是1949年以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，也是改革开放以来我国旅游业所遭受的影响最大、范围最广、程度最深的一次冲击。从国内旅游消费的断崖式下跌，到国际旅游流动的全面性中断，内外冲击叠加，形成了既具有内生性又具有输入性，既具有规模性又具有结构性的复杂局面，其影响可能会延续到未来两三年甚至整个“十四五”时期。对此，需兼顾短期应对和长远谋划，对“十四五”时期旅游发展目标和策略做出调整。

　　二、 “十四五”时期我国旅游业的核心命题

　　基于上述背景分析，“十四五”时期我国旅游业发展要对如下7个方面的问题加以系统思考和部署：

　　一是调整旅游业的功能定位。在功能定位上，“十三五”时期我国旅游业沿用的是2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》中的描述，即“国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。在新的国内外发展环境下，“十四五”时期，除了关注旅游的经济功能外，更应该强调其在促进人的发展、满足民生需求、促进文化繁荣、平衡区域发展、保护生态环境、提升国家形象等方面的作用；除了发挥其产业作用外，也需要关注其事业属性。

　　二是转变旅游业的发展方式。在发展方式上，要从原来以资源、土地、人力乃至资本等生产要素大量投入和低成本使用为前提，以规模扩张、数量剧增为内容的发展方式，转变到强调质量和效益的轨道上来。要在政策引导、激励机制、配套措施等方面，鼓励开发方式、业态类型、商业模式、服务方式等的创新，降低旅游发展对要素投入的依赖和消耗，全面提升旅游业的全要素生产率。

　　三是明确旅游业高质量发展的目标体系。要以高质量发展为导向，调整旅游业的发展目标，将关注点从数量和速度转向质量和效益。在质量方面，要明确旅游全要素生产率显著提升、旅游国际竞争力显著增强、旅游贸易平衡度显著改善、区域旅游发展更加均衡、旅游满意度显著提高等目标；在效益方面，要实现旅游市场活力显著增强、旅游产业效益持续优化、游客人均消费稳步提升、旅游综合贡献度明显提高、游客满意度显著提升等目标。要摒弃过去单纯以经济指标衡量发展的做法，以经济、社会和生态的综合最优来衡量旅游发展。

　　四是推进旅游业的新一轮改革开放。以开放促改革、促发展，是我国现代化建设不断取得新成就的重要法宝。在世界面临百年未有之大变局、我国经济正迈向高质量发展阶段的关键时期，新冠肺炎疫情的全球蔓延给国内外经济发展和经济往来带来新的巨大挑战。在此背景下，推动旅游业的新一轮改革开放，既是对冲疫情影响的应时之举，也是实现高质量发展的长久之策。“十四五”时期，要重点推进现代市场经济体系改革、资源管理体制改革、投资和消费体制改革、要素市场化配置体制机制完善等；要持续推进“一带一路”、服务贸易创新发展试点、自由贸易试验区升级、海南建设自由贸易试验区和自由贸易港建设、横琴国际休闲旅游岛建设、边境旅游试验区创建等工作，将旅游业作为新一轮对外开放的重要领域；要以更大的力度振兴入境旅游市场，并以放宽境内免税为重点，引导出境旅游消费回流；要以国民待遇加负面清单制度为重点，吸引外资投入旅游产业。

　　五是建立完善的制度体系。完善制度体系是国家治理体系和治理能力现代化的重要基础，也是政府推动高质量发展的主要着力点。“十四五”期间，围绕旅游高质量发展要着力完善如下6个方面的制度体系：一是形成企业自主经营公平竞争、消费者自由选择自主消费、商品和要素自由流动平等交换的现代市场体系；二是形成有利于促进旅游业高质量发展的政策体系，将数量型政策与质量型政策相结合，长期政策与短期政策相结合，把正向引导与负向约束相结合；三是建立以提升旅游产业素质和旅游服务质量为核心目标的标准体系；四是完善旅游统计体系，从旅游产业统计转向旅游综合统计，增加体现高质量发展的系列指标，并利用大数据应用以及数据挖掘技术，完善旅游统计方法；五是优化绩效评价体系，要以高质量发展为目标，淡化旅游收入和旅游人次增长的追求，更加注重旅游质量和效益的提升，更加强调旅游业在经济效益、社会效益和生态效益方面的协调统一，并从评价体制、评价主体、评价方法以及结果反馈4个方面设计旅游业高质量发展绩效评价体系；六是完善政绩考核体系，引导地方政府和干部树立正确的政绩观，切实把旅游业高质量发展的政绩考核体系落到实处。

　　六是进一步推进文化和旅游融合发展。要以供给侧结构性改革为主线，着力促进产业融合、优化产业结构、提高产业效率，同时整合公共政策、完善公共设施、优化公共服务。要以产业发展和公共服务为两翼，坚持把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一。既用好“看不见的手”，发挥市场在配置资源中的决定性作用；也充分借助“看得见的手”，营造良好公共服务环境，健全市场规则，改革管理方式，推动简政放权向纵深发展，提高政府服务水平，为各类市场主体公平竞争提供良好的环境；同时还要利用社会组织力量，弥补政府与市场的不足。要充分发挥旅游企业集团、文化企业集团、文旅投资公司、产业基金等市场主体的作用，通过产品、项目、资本、技术等渠道，推动文化和旅游在经营层面的深度融合。

　　七是形成创新驱动旅游发展的格局。面对有限的资源和无限的需求，如何通过创新持续增加要素有效供给，并形成高效组合，不断提高生产力水平，始终是人类面对的难题和努力的方向。不管是国家的整体经济发展格局，还是旅游业自身的发展方式，都面临着向创新驱动转换的任务。“十四五”时期，旅游业不仅要通过创新提高传统生产要素的效率，更重要的是，要不断创造新的生产要素，形成新的要素组合，通过技术、制度、管理、商业模式等方面创新，引导创新要素和传统要素形成新组合，获得持续发展的不竭动力。要大力开拓5G、WiFi 6、区块链、虚拟现实、可穿戴设备、物联网、云计算、虚拟界面、人工智能等先进技术在旅游业的应用空间。要专门制定旅游创新政策，尤其是中小企业创新政策，并建立各种孵化机制，将最新的创新理念和科学技术引入旅游业。

　　作者：宋瑞，中国社会科学院旅游研究中心主任，研究员，博士生导师

　　原文刊载于《旅游学刊》2020年第6期