您好,欢迎来到皮书数据库

登录 | 注册
热点资讯

与子同泽:社会救助应有的高光之路

来源:《中国慈善家》杂志官方账号作者:中国社会救助研究院执行院长 发布时间:2020-09-30

  社会救助在2020年迎来从未有过的高光时期。

  4月22日,中办国办《关于改革完善社会救助制度的意见》印发;6月3日,《民政部 财政部关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》下发;9月7日,民政部、财政部公布起草的《中华人民共和国社会救助法(草案征求意见稿)》全文,征求社会各界意见。

  从2005年起草《社会救助法》,历时九年,2014年降格出台《社会救助暂行办法》。此法暂行六年,有望2021年进入立法阶段,尽快出台。中国社会救助制度的发展经历了从道义性扶贫到制度化救助、从临时性救济到规范化救助的转型,从被动应对到主动推进的变革。

  这个过程尽管漫长,却是政府社会救助理念的重大转变。

  在坚持公平和可持续发展的原则下,通过改革创新的办法解决制约社会救助发展的制度供给问题。制度创新的动力,则源自社会主义公平原则,源自社会发展水平的适宜制度配置,也源自社会进步所仰赖的市场更新能力。

  因为,在社会托底和社会救助的意义上,如何分配经济增长的成果与争取经济增长本身同等重要。

  一场制度意愿和政策能力的深刻变革

  社会救助是旨在“托底”的社会政策。“托底”,通俗地理解是托住底层,使低收入群体和陷入急难中的群体能够得到生存保障和生活保障。底层是客观存在的,底层是对理想的背离。因此,如何托起底层,让底层民众奔赴理想,是社会救助制度的应有之义。

  从两个重要的社会救助法版本的立法目的,可以看出制度“托底”内涵的演化。

  2005年起草社会救助法因为种种原因,不仅被否决而且历经漫长过程,降格为《社会救助暂行办法》。之所以艰难,是因为实践储备不足。因而,其立法目开宗明义,是“为了加强社会救助,保障公民的基本生活,促进社会公平,维护社会和谐稳定”。

  而2020年的《社会救助法草案征求意见稿》的立法目的则是“保障公民的基本生活,使公民共享改革发展成果,促进社会公平正义,维护社会和谐稳定”。一增一减,增的是“使公民共享改革发展成果”,减的是“为了加强社会救助”。其间蕴含的,是制度意愿和政策能力的深刻变革。

  公民共享改革发展成果,则是一种典型的政策能力昭告,既强调了国家角色的重要性,是财政给付能力的郑重承诺,更凸显公民生存权、发展权的保障实现,表明了社会救助制度发展到法治化阶段。

  比如,征求意见稿明确了9类社会救助对象:最低生活保障家庭,特困人员,低收入家庭,支出型贫困家庭,受灾人员,生活无着的流浪乞讨人员,临时遇困家庭或者人员,以及需要急救但身份不明或者无力支付费用的人员,省、自治区、直辖市人民政府确定的其他特殊困难家庭或者人员。

  另外,草案征求意见稿还提出11类救助制度:最低生活保障,特困人员救助供养,医疗救助,疾病应急救助,教育救助,住房救助,就业救助,受灾人员救助,生活无着的流浪乞讨人员救助,临时救助和法律法规规定的其他社会救助制度。

  比起暂行办法,救助对象更加精细精准,保障内容更加丰富丰满。

  整个制度的框架也从基本生活救助、专项救助、社会力量参与三个层面扩充到基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助、社会力量帮扶四个层面,分层分类的制度设计走向成熟,让所有掉队的人跟上社会发展的大队伍,共享社会和谐和生活幸福。

  多主体担责是社会救助必由之路

  社会救助制度最大的功能,是在互助共济的基础之上,用集体的、确定的力量,化解个体的、不确定的生活风险,为救助对象及其家庭提供稳定的安全预期。

  怎样评判一套社会救助制度的正义性和可持续性?

  除了构成社会安全网的一部分,还取决于制度本身财政、运行等保障手段是否具备可持续性,是否建立正向的、非依赖的机制,以及如何与市场和其他保障途径衔接。

  按照这四个标准,检验新的社会救助法草案征求意见稿,以及与之匹配的社会救助制度,可以看出:

  首先,在可持续方面,草案征求意见稿规定了地方各级人民政府应当结合经济社会发展水平和财力状况合理安排社会救助资金,按规定列入预算,全面实施预算绩效管理,中央财政给予适当补助。

  其次,在安全感供给方面,草案征求意见稿规定中华人民共和国公民依照本法享有申请和获得社会救助的权利;国家建立和完善社会救助制度,保障公民在依靠自身努力难以维持基本生活的情况下,依法从国家和社会获得物质帮助和服务。

  再次,在非依赖、正向激励方面,明确了骗取社会救助、非法占有救助资源的法律责任,建立社会救助对象信用记录制度,纳入全国信用信息共享平台,依法开展失信惩戒。同时鼓励和引导就业救助对象主动就业创业。

  最后,在与市场衔接方面,鼓励企业吸纳救助对象融入社会就业,鼓励、支持公民、法人和其他组织等社会力量,通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式,参与社会救助。

  另外,要求社会救助管理部门和乡镇人民政府、街道办事处,将社会救助中属于政府职责范围,且适合通过市场化方式提供的具体服务事项,按照政府采购方式和程序,向社会力量购买。

  如何校正以往政策中的问题与不足,也是此次社会救助立法值得关注之点。

  新的社会救助法立法背景中明确提出,对照新时代民生保障制度建设的形势与任务、对照困难群众的新期待,社会救助发展不平衡不充分的问题较为突出,存在统筹协调难、衔接不紧密、救助方式单一、支出型贫困救助缺失、救助资源分散等问题。

  解决的办法就是增强社会救助及时性、有效性,加快构建政府主导、社会参与、制度健全、政策衔接、兜底有力的综合救助格局。事实上,托底政策只有融合发展,多主体担责协同共促,才能减轻底线压力,让普通百姓或潜在风险人群及早解决生活急难,在风险来临之前或轻风险中化解生活难题。