福建省人民政府关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见

福建省人民政府关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见

闽政〔2016〕42 号

各市、县（区）人民政府，平潭综合实验区管委会，省人民政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：

　　为贯彻落实《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号），切实保障特困人员基本生活，结合我省实际，提出如下实施意见：

一、明确总体要求，把握基本原则

　　（一）总体要求

　　以解决城乡特困人员突出困难、满足城乡特困人员基本需求为目标，坚持政府主导，发挥社会力量作用，建立健全城乡统筹、政策衔接、运行规范、与经济社会发展水平相适应的特困人员救助供养制度，将符合条件的特困人员全部纳入救助供养范围。

　　（二）基本原则

　　坚持托底供养。强化政府托底保障职责，为城乡特困人员提供基本生活、照料服务、疾病治疗和殡葬服务等方面保障，做到应救尽救、应养尽养。

　　坚持属地管理。县级以上地方人民政府统筹做好本行政区域内特困人员救助供养工作，分级管理，落实责任，强化管理服务和资金保障，为特困人员提供规范、适度的救助供养服务。

　　坚持城乡统筹。将农村五保对象、城市“三无”人员统一纳入救助供养制度适用范围，在政策目标、资金筹集、对象范围、供养标准、经办服务等方面实现城乡统筹，确保城乡特困人员都能获得救助供养服务。

　　坚持适度保障。立足经济社会发展水平，科学合理制定救助供养标准，加强与其他社会保障制度衔接，实现特困人员救助供养制度保基本、全覆盖、可持续。

　　坚持社会参与。鼓励、引导、支持社会力量通过承接政府购买服务、慈善捐赠以及提供志愿服务等方式，为特困人员提供服务和帮扶，形成全社会关心、支持、参与特困人员救助供养工作的良好氛围。

二、完善政策措施，规范服务管理

　　（一）完善特困人员认定办法

　　享受救助供养的特困人员，应当是同时符合以下条件的城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人：无劳动能力；无生活来源；无法定赡养、抚养、扶养义务人，或其法定义务人无履行义务能力。

　　年龄在60周岁及以上的，残疾等级被评定为二级及以上（不含听力、语言残疾）的，年满16周岁仍在接受义务教育或在高中教育（含中等职业教育）就学的，可视为无劳动能力。个人或家庭可支配收入低于户籍所在地最低生活保障标准且财产状况符合规定条件的，或因罹患重病、丧失生活自理能力等情况导致长期医疗护理费用刚性支出超过个人或家庭经济承受能力的，可视为无生活来源。查找不到法定赡养、抚养、扶养义务人的，可视为无法定义务人；法定义务人及其配偶是最低生活保障对象且无劳动能力的，可视为无履行义务能力。

　　各地要结合实际，进一步细化完善特困人员认定办法。要按照规范、便民、高效、公开的原则，参照最低生活保障工作规范，制定特困人员救助供养申请、审核、审批及终止的具体程序，明确各个环节的主体责任、办理时限和工作方法。县级民政部门和乡镇人民政府（街道办事处）要加强特困人员动态管理，及时将符合条件的纳入救助供养，对不再符合条件的终止救助供养。

　　（二）客观评估特困人员生活自理能力

　　特困人员生活自理能力状况，可按照直观、简便、易操作的原则，参照《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级》（GB／T 16180－2014）、《老年人能力评估》（MZ／T 039－2013）、《老年人生活自理能力等级划分与评定》（DB35／T 1479－2014）等有关标准，运用是否具备自主吃饭、穿衣、上下床、如厕、室内行走、洗澡能力等6项指标进行评估。6项都能自主完成的，可认定为具备生活自理能力（全自理）；有1～3项不能自主完成的，可认定为部分丧失生活自理能力（半护理）；有4项及以上不能自主完成的，可认定为完全丧失生活自理能力（全护理）。鼓励有条件的地方委托医疗卫生机构或第三方专业机构开展特困人员生活自理能力评估。

　　特困人员年龄在80周岁及以上的，或残疾等级被评定为二级及以上的，原则上认定为部分丧失或完全丧失生活自理能力。特困人员生活自理能力发生变化的，应及时予以重新评估认定。

　　（三）明确特困人员救助供养内容

　　特困人员救助供养主要包括以下内容：1.提供基本生活保障。按照救助供养基本生活标准，通过发放现金、实物等方式保障其基本生活，并在日常生活用水、用电、用气和收看电视等方面给予费用减免等优惠；2.对生活不能自理的给予照料。包括日常生活、住院期间的必要照料等基本服务；3.提供疾病治疗。全额资助参加城乡居民基本医疗保险的个人缴费部分。医疗费用按照基本医疗保险、大病保险和医疗救助等医疗保障制度规定支付后仍有不足的，由救助供养经费予以支持；4.办理丧葬事宜。特困人员死亡后的丧葬事宜，集中供养的由供养服务机构办理，分散供养的由乡镇人民政府（街道办事处）委托村（居）民委员会或其亲属办理。基本殡葬服务费用予以免除，其他必要的丧葬费用从救助供养经费中支出。

　　对符合规定标准的住房困难的分散供养特困人员，通过配租公共租赁住房、发放住房租赁补贴、农村危房改造等方式给予住房救助。对符合条件的在各教育阶段就学的特困人员，给予教育救助。对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活暂时出现严重困难的特困人员，根据实际情况给予临时救助。

　　（四）科学制定特困人员救助供养标准

　　特困人员救助供养标准由基本生活标准、照料护理标准两部分构成。基本生活标准应当满足特困人员基本生活所需，原则上按照不低于当地城乡低保标准的130%确定。照料护理标准应根据特困人员生活自理能力和服务需求分类制定，原则上分为全自理、半护理、全护理三档，参照当地最低工资标准的一定比例确定，其中：全自理的不低于10%，半护理的不低于25%，全护理的不低于40%。对机构集中供养的，应适当提高救助供养标准，提高幅度原则上不低于20%。

　　特困人员救助供养标准在县域范围内实行统一标准，由各设区市人民政府综合考虑地区、城乡差异等因素确定、公布并适时调整。鼓励有条件的设区市实行全市统一、城乡一体的救助供养标准。

　　（五）优化特困人员救助供养形式

　　特困人员救助供养形式分为在家分散供养和机构集中供养。具备生活自理能力的，鼓励其在家分散供养；完全或部分丧失生活自理能力的，优先为其提供集中供养服务。到2020年，生活不能自理特困人员的集中供养率达到50%以上。各地要根据特困人员实际状况，充分尊重其意愿，合理安排救助供养形式。

　　对需要集中供养的特困人员，由县级民政部门或乡镇人民政府（街道办事处）按照便于管理的原则，就近安排到相应的供养服务机构或其他养老机构；未满16周岁的，安置到儿童福利机构；患有重性精神疾病的，安置到精神卫生福利机构。

　　对在家分散供养的特困人员，经本人同意，乡镇人民政府（街道办事处）可委托其亲友或村（居）民委员会、供养服务机构、养老机构、社会工作服务机构等提供日常看护、生活照料、住院陪护等服务，确保其“平时有人照应，生病有人看护”。优先为分散供养的特困人员提供社区居家养老服务，鼓励有条件的地方为其提供社区日间照料服务，支持基层医疗卫生机构为其提供上门诊疗服务。

　　机构集中供养的，救助供养资金可直接拨付所在机构，统一用于供养服务开支；在家分散供养的，根据本人意愿，救助供养资金可直接发放给本人，也可按照乡镇人民政府（街道办事处）与受托方签订的委托照料护理协议，用于支付受托方的服务费用。要规范委托服务行为，在上述协议中明确服务项目、费用标准、责任追究等内容；加强对受托方的考察和协议履行情况的监督，确保协议事项落实到位。

　　（六）提高供养服务机构建设管理服务水平

　　政府举办的市县社会福利中心、乡镇敬老院、儿童福利院等供养服务机构要充分发挥托底保障功能，优先为完全或部分丧失生活自理能力的特困人员提供集中供养服务。供养服务机构实行社会化运营的，不得改变其性质和职能，不得降低对特困人员的服务质量。在满足特困人员集中供养需求的前提下，逐步增强供养服务机构的区域辐射功能，为分散供养的特困人员和低收入、失能、失独、高龄等老年人提供服务。

　　“十三五”期间，各地要在基本实现市县社会福利中心、乡镇敬老院建设全覆盖的基础上，继续加强各类供养服务机构建设改造，重点推进现有机构特别是乡镇敬老院设施达标，使生活用房、消防设备、无障碍设施、应急呼叫系统、安全监控系统等符合相关规范和技术标准，满足生活不能自理特困人员的照料护理需求。

　　供养服务机构应当按照“谁主管、谁负责”的原则，明确责任主体，加强日常管理；应当依法办理法人登记，建立健全内部管理、安全管理和服务管理等制度；应当根据服务对象人数和照料护理需求，按照一定比例配备工作人员，其中护理人员与全护理对象配比不低于1︰4，与其他服务对象配比不低于1︰10；应当加强社会工作岗位开发设置，合理配备使用社会工作者。积极推进“医养结合”，对具备条件的供养服务机构，支持其内设医疗机构，并按规定纳入基本医疗保险定点范围；对不具备条件的，支持其与周边医保定点医疗机构协议合作，通过定期巡诊义诊、转诊接诊优先等方式，为特困人员提供便捷医疗服务。

三、 健全工作机制，强化资金保障

　　（一）完善协调联动机制

　　各市、县（区）人民政府要把落实特困人员救助供养制度作为打赢脱贫攻坚战的一项重要任务，加强组织领导，进一步完善工作协调机制，切实担负起资金投入、政策制定、监督检查、工作条件保障等主体责任。民政部门要认真履行主管部门职责，充分发挥牵头协调作用，着力加强特困人员救助供养工作规范化管理和信息化建设，推进基层管理服务能力建设，建立健全供养服务机构建设管理服务标准体系。卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等其他社会救助管理部门要按照职责分工，积极配合民政部门做好特困人员救助供养相关工作，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。发展改革部门要支持供养服务机构建设。财政部门要做好相关资金保障工作。

　　（二）完善政策衔接机制

　　各地要统筹做好特困人员救助供养制度与城乡居民基本养老保险、基本医疗保障、最低生活保障、孤儿保障、社会福利等制度的有效衔接，稳步推进特困人员救助供养政策的调整过渡。符合相关条件的特困人员，可同时享受城乡居民基本养老保险、基本医疗保险等社会保险和高龄津贴等社会福利待遇。纳入特困人员救助供养范围的，不再适用最低生活保障政策，不再享受失能老年人护理补贴、困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。无法定抚养人的儿童，纳入孤儿保障范围，不再适用特困人员救助供养政策。特困人员不再符合救助供养条件、但符合最低生活保障等其他救助条件的，应当在终止救助供养的同时，将其纳入相应救助范围。特困人员救助供养标准调整后，原有救助供养待遇高于新标准的，暂时保持原待遇不变；待新标准高于原待遇后，再按新标准执行。

　　（三）完善资金保障机制

　　各市、县（区）人民政府要将特困人员救助供养所需资金、相关工作经费和供养服务机构运转经费列入财政预算，逐步加大资金投入。省级财政根据各地财力状况、救助供养资金实际支出等因素给予分档补助，重点向救助供养任务重、财政困难、工作绩效突出的地区倾斜。各地要多渠道筹集供养服务机构建设改造资金，省级资金对有关项目给予支持，重点向省级扶贫开发重点县倾斜。有农村集体经营等收入的地方，可从中安排资金用于特困人员救助供养工作。

　　（四）完善监督管理机制

　　要加强对特困人员救助供养等社会救助工作的监督检查和绩效评价，检查评价结果作为政府及有关部门领导班子、相关领导干部综合考核评价的重要参考。进一步完善跨部门、常态化的救助申请家庭经济状况信息核对机制，加快实现信息互联互通和自动核对，每年对特困人员、低保家庭等救助对象至少进行一次全面核对，提高救助对象精准识别能力。民政、财政、审计、监察等部门要依法对特困人员救助供养资金管理使用情况实施监督，严肃查处挤占、挪用、虚报、冒领等违纪违法行为。完善责任追究制度，加大行政问责力度，对因责任不落实造成严重后果的单位和个人，依纪依法追究责任。特困人员认定和救助供养标准、形式、资金使用等情况，应当向社会公示，接受社会监督。对公众和媒体发现揭露的问题，要及时查处并公布处理结果。

　　（五）完善社会参与机制

　　鼓励群众团体、公益慈善等社会组织、社会工作服务机构和企事业单位、志愿者等社会力量参与特困人员救助供养工作。采取公建民营等方式，积极推动政府举办的供养服务机构实行社会化运营。鼓励运用政府和社会资本合作（PPP）模式，引导和吸纳社会资本参与供养服务机构建设运营。加大政府购买服务和项目支持力度，落实财政补贴、税收优惠和收费减免等各项政策，引导和支持公益慈善组织、社会工作服务机构，以及社会力量举办的养老、医疗等服务机构，为特困人员提供专业化、个性化服务。大力宣传特困人员救助供养政策，不断提高社会知晓度，积极营造全社会关心关爱特困人员的良好氛围。

　　各县（市、区）人民政府要在2016年年底前出台特困人员救助供养实施办法，2017年全面完成现有特困人员清理、核查、认定，按照新的救助供养政策为其提供相应保障。省民政厅要加强对本实施意见执行情况的监督检查，今年年底前将落实情况报告省政府。

　　福建省人民政府

　　2016年10月12日

　　（此件主动公开）