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就业救助

就业救助:国际经验与中国道路

来源:兰州学刊作者: 发布时间:2019-05-27

  国际社会救助的发展经验表明,不断强化与改善就业救助措施,使受助者参与劳动就业并实现脱贫自立,是共同的取向与趋势。在我国,由于社会救助改革伊始是为了应对以城市下岗失业人员为主的新贫困问题,其目的主要是进行补偿,对受助者几乎没有就业的要求,就业和社会救助作为民生的两种基础性问题,通常也被认为是独立的。①

  然而,随着社会救助的发展,尤其是低保覆盖面的扩大与基金的大幅增加,低保对象中有劳动能力的人口占比较高,2007年以来我国有劳动能力低保对象中登记失业的总人数虽然呈下降趋势,但是占比一直高于16%,(见表1),如果再算上残疾人中有部分劳动能力的人口,有从事劳动就业能力的受助者的比重将更高,把如此多的有健全和部分劳动能力的人置于低保救助之中,显然并非制度的最终目标。根据民政部2013年全国城乡困难家庭社会政策支持系统的大规模抽样调查的数据,城市低保家庭平均共享受了接近6年的低保待遇,89%的家庭从未退出过,农村低保家庭平均共享受了3.4年的低保待遇,92%的家庭从未退出过,②长此以往不仅无助于受助者脱贫自立,也会影响我国社会救助的公平性和效率。

表1

  值得注意和肯定的是,为了促进低保对象积极脱贫自立,我国各地已经开始探索有效的就业救助,促进有劳动能力的低保对象实现有效就业并从根本上改变生活状况已经引起了重视,成为我国社会救助改革与实践的新趋势。2014年,在国务院颁布的《社会救助暂行办法》中,就业救助被确定为我国社会救助体系的八项基本组成制度之一,它是指国家对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员,通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等多种办法,给予就业救助和帮扶。古语云“授人以鱼不如授人以渔”,就业救助能够帮助有劳动能力者的受助者摆脱对救助的依赖,满足其通过劳动获取生存条件的需要,让其从劳动中体会自己生存的价值和尊严,它有助于克服现有社会救助的消极性,带有积极和发展的意味,是一项治本的社会救助举措。虽然就业救助的重要意义毋庸置疑,但是由于该制度实践的时间不长,基础较为薄弱,还存在不完善之处,既有对就业救助效果评价的相关研究表明其在实践中促进就业的效果仍较为有限。③鉴于此,需要较为系统地梳理国际经验,并结合我国国情进行取舍和提炼,找出适合中国的就业救助建设与发展之路。

一、实施就业救助的国际经验

  从世界上看,发达国家尤其是西方福利国家,已经在就业救助政策建设和发展方面积累了相当多的经验。以下将集中探讨这些国家的经验。

  (一)就业救助实施的背景与理念

  20世纪80年代末,随着全球化进程,西方国家的失业和受助人口增多,为了应对福利国家的危机并减少受助群体对福利的依赖,如何促使受助者参与劳动力市场成了福利国家的关注热点。为此,经合组织提出应该把社会福利中那些提供消极的收入救助的部分,转化为可以刺激就业和其他相关事业的措施,以促进积极社会福利的形成。20世纪90年代开始,众多西方福利国家相继实施了社会救助改革,变消极福利为积极福利,引入了不同的工作导向型救助措施,目的是使受助者摆脱依赖、重返劳动力市场并积极融入社会,许多国家重新提出“充分就业”的口号,试图将所有具有工作能力的受助者都推上工作岗位。由上可见,发达国家就业救助实施的背景是经济全球化带来的传统福利国家模式的失效以及福利依赖与社会排斥的出现。

  在凯恩斯式福利国家向熊彼得式国家转型的过程中,发达国家纷纷开始强调平衡受助者的权利和义务,以及有效衔接就业和救助,其背后蕴含的理念在于“激活”,即促进受助者参与劳动力市场,通过就业实现脱贫自立。“激活”理念在现实中主要有两种实践路径,一是防止福利依赖,二是增进社会融合,分别可以用强制工作式激活和福利式激活加以区别。④前者主要以英、美国家为代表,假定福利依赖是造成贫困的原因,需要通过强制工作重塑受助者的工作伦理使其重返劳动力市场;后者则假定失业是社会结构性因素造成的,劳动力技术需求和供给之间的不匹配导致了社会排斥,因此需要扩大公共就业、职业训练等措施促进受助者回到劳动力市场,进而融入社会。⑤

  (二)就业救助的主要实践措施

  从发达国家的就业救助实践措施来看,其主要包括以下五大类措施。

  第一,为领取救助金设定条件。为了促使有劳动能力的受助者积极就业,发达国家一般会对受助者领取救助金设定相应附加条件,只有满足这些和就业相关的条件后,才可以获得救助。比如,美国有32个州要求受助者需要签署个人责任计划书并遵守工作要求,否则无法领取救助金,14个州和哥伦比亚地区的处罚方式是减少家庭的救助金;⑥英国要求受助者必须到当地特别就业中心参加面试并签署求职协议,受助者若无正当理由而违背求职协议,将丧失求职者津贴领取资格;⑦德国规定领取救助者需要有意愿、积极地接受职业介绍和职业培训,如果没有充分理由说明自己放弃就业、实习的原因,那么其救助金就会被扣罚甚至停发。⑧

  第二,培训。为了提高受助者的就业能力,发达国家会通过培训为受助者提供所需技能的培养和训练,培训的形式和强度在不同的福利体系中有所差别。在新自由主义国家,培训通常是短期的、补救性的,仅在帮助受助者获得最基本的技能,甚至是基本的工作伦理或态度,⑨比如,在美国,培训主要包括以下形式:就业准备培训,为受助者提供包括心理咨询、康复等来帮助其为求职做充分的准备,需要专业医疗和心理咨询师评估;工作经验积累,对于无法找到全职工作者培训个人与工作相关的技能;在职训练,对公共部门和私人部门提供的提高受助者知识和技术的训练;技能教育训练,为个人现有或预期的工作机会提供与之相关的技能教育;完成高中学历计划,针对没有高中学历和文凭的受助者,使其参加高中课程,获得文凭。⑩在北欧社会民主国家,培训通常是长期的、正规的、高质量的,使失业者和受助者获得人力资本的发展,推动其返回主流劳动力市场,避免出现分割的劳动力市场和低工资部门。比如,在瑞典,针对新近的外国移民,由于其就业难度高、福利依赖倾向强,瑞典政府会对这些移民和难民的技能和教育程度进行测试和评价,并开展有针对性的职业培训,并专门设置了针对移民和难民的安置官员和就业服务机构等。(11)

  第三,求职援助与公共岗位创造。为了帮助受助者增加求职成功率并获得就业岗位,发达国家普遍重视求职援助地提供和公共岗位的创造。比如,英国面向受助者的求助援助包括再就业课程、求职研讨会、工作俱乐部、工作面试担保、工作推荐等多项措施,同时还努力在公共事业和志愿领域创造公共岗位。(12)美国有发达而健全的就业服务体系,面向受助者提供就业指导和工作推荐等求职援助,同时也规定如果受助者无法在私有企业就业,可通过创造公共岗位的方式帮助其安排在公共部门就业。(13)瑞典为受助者提供面对面的职业指导和工作介绍,开展“工作俱乐部”活动,就业服务机构会一直与参与者保持联系,直至其找到工作为止,此外,还通过不同公共工程等以工代赈方式安置受助者。(14)

  第四,经济激励。为了确保救助金数额不会随工作收入增加而减少,进而能积极地改变受助者的行为以减少“贫困陷阱”和“失业陷阱”,许多发达国家都出台了相应的经济激励措施,这类措施主要包括四种形式:一是收入豁免与渐进扣除。收入豁免是指对就业收入设定一定的豁免额,减少救助金对就业收入的抵消,即就业获得的劳动收入若不超过豁免限额,则收入不会影响其领取的救助待遇,渐进扣除是指对于收入超过豁免限额的,在计算待遇时设置一定比例的抵扣率,以降低就业收入对救助收入的全额挤出。(15)比如,美国的补充保障收入(SSI)这项社会救助项目规定,对于部分尚有劳动收入者,会扣除其每月20美元的社会保障支出和65美元的劳动收入,而后每增加1美元,补充保障收入待遇减少0.5美元,即50%的抵扣率。(16)二是税收抵免。税收抵免是帮助低收入家庭尤其是有孩子的贫困家庭脱离贫困的负所得税制度,鼓励贫困家庭通过就业来脱贫。例如,美国的工作收入课税扣除(EITC)即在于为就业家庭提高额外救助,对于有两个子女的家庭,穷人每多赚取1美元收入,政府会补助40美分,当然,小孩越多,补贴比例也会相应提高。(17)英国工作家庭税收信贷(WFTC)的机制类似,目的也在于促使贫困与低收入家庭获得就业收入。三是救助渐退。救助渐退是指受助者在就业后,相关现金或专项救助待遇并非马上随之取消,而是会保留一段时间,比如,英国政府在受助者就业后,会对住房救助和议会税收救助金延长一个月,(18)使受助者可以进行过渡。四是就业补助金。因为就业需要一定成本,如交通、通信工具、劳动工具等,因此,就业补助金通过直接的现金补助对受助者的就业花费给予补偿,比如,英国受助者在求职过程中可以得到交通费用和餐费补助。总之,经济激励措施的广泛采用,保证了英美等福利国家的受助者在就业后总收入一定会高于不就业领取救助时的收入,有助于提高受助者从事低工资工作的收入回报,增强低工资就业对受助者的吸引。

  第五,相关配套措施。为了消除受助者的就业顾虑,使其能够确保就业岗位,许多发达国家还制定了就业救助的相关配套措施,旨在解决受助者家庭的抚养和就医困难。比如,美国拨出大笔经费专门用于儿童托管和医疗救助,提供儿童托育服务或负担儿童照料费用,并且为低收入家庭成员及儿童提供医疗救助,以帮助受助者维持就业状态。(19)英国向就业引起的额外开支进行援助,主要是为受助者就业后的儿童照护支付费用,此外,还实施了儿童税额抵扣计划,给需要花钱照料子女的低收入家庭提供实质性帮助。

  (三)就业救助的共同特点

  第一,措施紧密围绕受助者的就业障碍。发达国家认为受助者的就业障碍是多重的,包括缺乏动力,缺乏教育背景、技能与经验,缺乏求职信息和工作机会、求职效率低,缺乏工作方面的经济激励,有抚养义务等,(20)主要就业救助措施中为领取救助金设定条件旨在解决缺乏动力的障碍,培训旨在解决缺乏教育背景、技能与经验的障碍,求职援助和公共岗位创造旨在解决缺乏求职信息和工作机会、求职效率低的障碍,经济激励旨在解决缺乏工作方面的经济激励的障碍,相关配套措施则旨在解决包括抚养义务在内的其他就业障碍。总之,发达国家的就业救助措施紧紧围绕受助者的就业障碍,力图通过综合性和针对性的政策组合去帮助受助者有效克服就业障碍,以真正增加受助者就业和脱贫自立的可能性。

  第二,措施具体细化、易于操作。发达国家在就业救助方面制定了具体细化与可操作性强的政策措施,比如,求职援助中在向受助者推荐工作时要求所推荐的工作要“合适”,其判断标准包括:和之前工作相比所提供的薪酬;工作地点和离家的距离以及交通便利度;新工作和受助者以往职业、能力和培训的联系;新工作的危险或危害程度等。(21)就业救助虽然要求有劳动能力的受助者积极就业,但是对于哪些人可以免除参与劳动力市场的义务有明确的规定,因照顾生活不能自理之家人的救助对象通常可免除义务,生活不能自理的家人主要包括一定年龄以下的未成年子女(各个国家对年龄有不同的具体规定,一般在6岁以下)及身心障碍或罹患特定病症的家人。(22)以上这些具体细化与可操作的规定有助于就业救助政策措施更好地落实。

  第三,措施落实强调精准,对症下药。由于就业救助措施属于服务型救助,其区别于现金型救助之处在于需要针对受助者的需求来提供,强调精准。许多经合组织的发达国家采用专业的个案社会工作方法来确保就业救助措施落实的精准度,需要受助者和相关机构签订合同或协议,建立个案工作计划,专业人士根据案主的不同特征,对症下药采取不同的干预措施,帮助案主找出求职中可能存在的问题并确定就业目标等,(23)以求提升受助者的就业能力和就业机会。以上的就业救助措施落实方式体现了因人而异,个性化与精准化的特点,有利于就业救助目标的实现。

二、中国就业救助的道路选择

  发达国家的就业救助基于“激活”的理念,采取了多种政策措施组合,尽管各国具体措施有所不同,但都体现出了一些共同特点。要改革和完善我国的就业救助,需要借鉴发达国家的先进经验和特点,结合中国国情,从而找到制度改革的支撑点与思路。

  (一)明确就业救助的建制理念

  国外经验表明,就业救助采取的措施体现出了较为先进和明确的建制理念,建制理念是制度设计的指导,对制度功能和内容有重要影响。在福利国家改革的背景下,发达国家的“激活”理念旨在促进受助者参与劳动力市场,通过就业实现脱贫自立,该理念体现了西方发达国家社会政策思维的转变,强调提高人力资本增强个人就业能力,进而通过提供较高品质的劳动力提升国家的竞争力。

  我国就业救助作为社会救助体系的组成部分,政策思维和理念仍主要停留在应对贫困和维护社会稳定方面,单纯认为就业是最好的脱贫方式,没有从战略角度思考就业救助的意义。(24)当前我国新型城镇化、经济新常态和经济社会转型等宏观因素决定了贫困问题的长期性,也导致了劳动力技术需求和供给之间的不匹配,贫困群体容易受到劳动力市场的制度排斥,如果仍然运用原有的理念指导就业救助改革与建设,受助者将难以积累人力资本,或继续沉淀于低保制度,或即使退出低保仍停留于底层劳动力市场、经济与雇佣状况改善不多甚至恶化。因此,就业救助改革的当务之急是确立先进的建制理念,应该借鉴发达国家经验,开辟向上竞争的通道来“激活”受助者,使之能够克服就业障碍、恢复自立能力,通过自身努力真正能够摆脱救助、融入社会。

  (二)对就业救助进行再设计

  目前,我国的就业救助基本政策框架已经在《社会救助暂行办法》中得到确定,即对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员,由国家通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免等办法给予就业救助,主要包括推荐就业、培训、公益岗位安置等措施,对于连续3次无正当理由拒绝工作的,减发或停发其低保金。在以上国家政策框架下,部分地方政府为了提高就业的经济收益并调动低保对象的工作积极性,制定了一些经济激励政策,如收入豁免、渐进扣除和救助渐退等。从现有政策框架和内容看,我国就业救助政策在主要措施内容方面均有所涉及,但是对比发达国家就业救助政策的共同特点,可以发现,我国就业救助还存在一些不足之处。

  一是对就业障碍的有效回应不足。既有研究发现低保对象的就业障碍包括个人结构性因素,如健康状况不佳、年龄偏大、家庭中有学龄前儿童或需照顾的老人、(25)受教育程度低、技能不足、就业责任心不强等,(26)此外,还有工作机会缺乏、贫困文化与社会资本缺乏,(27)等;还有一些学者认为低保捆绑实施造成的福利叠加效应等制度设计与实施问题导致部分低保对象不愿退出,(28)这也是其就业的障碍。我国就业救助和相关配套政策对这些障碍的回应主要包括以下几点:一是通过培训和培训补贴以提高低保对象的工作技能;二是部分地方通过经济激励措施以提高就业收益并降低福利捆绑的影响;三是通过工作推荐和公益岗位创造,岗位补贴和社会保险补贴等来回应工作机会的缺乏;四是通过医疗救助和就业促进等相关配套政策来回应健康问题和年龄歧视这两大就业障碍。对于家庭成员照料、就业责任心不强、社会资本缺乏等就业障碍,现有就业救助则缺乏相应的政策回应。(见表2)

表2

  二是我国就业救助政策规定较为笼统,不够细化。现有就业救助多是原则性规定,缺乏细化与可操作性强的措施,比如,规定就业救助的对象是处于劳动年龄段、有劳动能力的低保对象,但实践中并没有对什么是“有劳动能力”做出明确的规定,或对哪些人可以免除参与劳动力市场的义务有相关规定,导致基层操作有一定混乱;规定就业救助要为受助者推荐“合适”工作,但对于“合适”工作同样没有界定清楚,导致措施落实存在困难。

  三是我国就业救助的提供并没有针对每个受助者的需求,在基层是通过街道和社区提供相关的培训和就业推荐等服务,同质性强,难以对症下药,造成实践中就业救助内容难以满足受助者的实际需求,效果较为有限。

  针对以上问题,应该借鉴国外就业救助实践的经验,从以下三大方面入手对我国就业救助进行再设计。

  第一,补充就业救助的政策内容。要针对目前就业救助在应对就业障碍方面缺失的内容进行补充,包括:一是增加针对受助者家庭的儿童、老人等社区日间照料服务。对于因照顾家庭原因而无法工作的人来说,这种服务可以使其减少后顾之忧、积极投身劳动力市场,还可以促进社区福利服务的发展、创造更多就业机会,而这些机会又可以发展出公益性岗位解决低保对象的工作问题,一举多得。二是在经济激励政策上,要总结各地救助渐退、收入豁免等措施的经验和效果,在此基础上进行全国性的制度规定以提升就业的收益。三是要积极构建针对受助者的社会支持网络、推进参与式反贫困等方式提升受助者的组织化程度,以应对社会资本缺乏和就业责任心不强的障碍。

  第二,细化救助措施,增加可操作性。要用较具体、客观的标准来界定受助者,对“有劳动能力者”应有个较为明确的说法,比如,德国就规定凡是每天至少可以从事3小时就业活动的人即为“有劳动能力”,就必须积极寻找工作,而不能依靠救助生活,这也包括了部分轻度残疾人和病人。另外,对于哪些人可以免除参与劳动力市场的义务也要有明确的规定以避免争议和矛盾,而不是像现在完全由基层工作人员自由裁量。在就业推荐方面,要明确“合适”工作的内涵,推荐的工作应尽量符合受助者的劳动力市场经历、求职预期、技能素质并平衡工作和家庭的关系。

  第三,提高就业救助供给的针对性与精准性。就业救助在供给上要因人而异,提供个性化的就业救助服务,即要充分针对每一户有劳动能力低保家庭的各种就业障碍,提供组合式的就业救助套餐,做到精准施助。为了确保精准性,仅仅依靠现有的递送方式和工作队伍是难以完成的,需要借助政府购买服务等方式,利用社工组织进行入户调查并做出决策分析,同时借助信息化手段来实现目的。

  ①王三秀:《中外救助与就业促进联动模式比较及创新研究》,王治坤、林闽钢主编:《中国社会救助:制度运行与理论探索》,北京:人民出版社,2015年,第267页。

  ②刘璐婵、林闽钢:《“养懒汉”是否存在?城市低保制度中“福利依赖”问题研究》,《东岳论丛》2015年第10期,第37-42页。

  ③吴小芳:《我国城市就业救助政策研究》,《社会保障研究》2011第4期,第67-77页。

  ④王笃强:《新贫与激活:当代社会救助政策发展方向与能力取向的阐释》,《社区发展季刊》2007年第116期,第123-141页。

  ⑤吴小芳:《我国城市就业救助政策研究》,第67-77页。

  ⑥[美]哈瑞尔•罗杰斯:《美国的贫困与反贫困》,刘杰译,北京:中国社会科学出版社,2011年,第112页。

  ⑦英国政府网站:https://www.gov.uk/jobseekers-allowance。

  ⑧姚玲珍编著:《德国社会保障制度》,上海:上海人民出版社,2011年,第268页。

  ⑨肖萌、梁祖斌:《社会救助就业福利政策研究》,《社会保障研究》2010年第1期,第96-108页。

  ⑩姚玲珍编著:《德国社会保障制度》,上海:上海人民出版社,2011年,第93页。

  (11)粟芳、魏陆等编著:《瑞典社会保障制度》,上海:上海人民出版社,2010年,第215页。

  (12)[美]吉尔伯特等编:《激活失业者——工作导向型政策跨国比较研究》,王金龙等译,北京:中国劳动社会保障出版社,2004年,第3页。

  (13)同上,第81页。

  (14)[美]吉尔伯特等编:《激活失业者——工作导向型政策跨国比较研究》,王金龙等译,第215页。

  (15)周蕾:《救助渐退思路下的国际救助制度经验与启示》,第三届中国社会救助研讨会,武汉:武汉大学,2013年11月2-3日,第289页。

  (16)同上,第291页。

  (17)同上,第291页。

  (18)吴小芳:《我国城市就业救助政策研究》,第67-77页。

  (19)[美]哈瑞尔•罗杰斯:《美国的贫困与反贫困》,第81页。

  (20)[美]吉尔伯特等:《激活失业者——工作导向型政策跨国比较研究》,第23页。

  (21)黄晨熹:《城市低保对象动态管理研究:基于救助生涯的视角》,首届中国社会救助研讨会论文集,北京:中国人民大学,2009年7月23-24日,第392页。

  (22)同上。

  (23)OECD,The battle against exclusion:social assistance in Canada and Switzerland.Paris:Organization for Economic Cooperation and Development.1999.pp98-99.

  (24)吴小芳:《我国城市就业救助政策研究》,第67-77页。

  (25)谢勇、李放:《城市低收入群体就业的影响因素研究——基于南京的调查数据》,《人口与经济》2007年第4期,第33-37页。

  (26)黄晨熹:《城市低保对象求职行为的影响因素及相关制度安排研究——以上海为例》,《社会学研究》2007年第1期,第137-160页。

  (27)赵延东、风笑天:《社会资本、人力资本与下岗职工再就业》,《上海社会科学院学术季刊》2000年第2期,第138-146页。

  (28)刘璐婵、林闽钢:《养懒汉是否存在?城市低保制度中‘福利依赖’问题研究》,第37-42页。

作者简介

  姓名:张浩淼 工作单位:四川大学公共管理学院

  职称:副教授