坚持以人为核心推进新型城镇化

来源：皮书数据库 作者：“国家新型城镇化规划研究”课题组 发布时间：2021-12-01

（一）以人为核心是新型城镇化的本质特征

推进以人为核心的新型城镇化是新时期中共中央做出的重大战略决策。早在2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就明确指出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。”2014年政府工作报告进一步明确提出“推进以人为核心的新型城镇化”“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路”。为深入推进以人为核心的新型城镇化，2014年3月中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，明确了规划期间推进新型城镇化的指导思想、发展目标、重点任务和规划实施保障。随后，国务院又先后发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，国家发展改革委等11部门还联合发布了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，并制定实施了《国家新型城镇化综合试点方案》。目前，有关部门和各地区正按照中央统一部署，积极推进以人为核心的新型城镇化，努力探索中国特色的新型城镇化道路。

一般来讲，城镇化是指人口向城镇集聚、城镇规模扩大以及由此引起一系列经济社会变化的过程（魏后凯，2005）。正是这种人口向城镇的集聚，才产生了城镇规模的扩大以及经济结构、社会结构和空间结构的变迁。因此，城镇化的本质是人的城镇化，物的城镇化是由人的城镇化引起的，或者需要为人的城镇化服务。在城镇化的过程中，人的城镇化始终占据主导地位，起着决定性作用，而物的城镇化是为人的需要服务的，必须满足和适应城乡居民日益增长的需要。在城乡发展一体化背景下，人的城镇化主要包括三方面含义：一是农业转移人口不断向城镇迁移和集聚，并在城镇居住、工作和生活，享受更好的公共服务和生活质量；二是进入城镇的农业转移人口能够最大限度地分享城镇化的成果，全面享受与城镇原居民同等的待遇，实现其身份和权利的平等，确保进城农民能够和谐地融入城镇社会；三是维护好进城农民在农村的原有各项权益，确保其权益不受损害和剥夺。

坚持以人为本，推进以人为核心的新型城镇化，核心就是要解决好人的问题，要把增进人民福祉、让亿万农民共享发展成果作为城镇化工作的根本出发点和落脚点，把城乡居民是否满意、人民福祉是否改善、发展成果是否共享作为衡量城镇化质量的基本标准。不同于传统的城镇化理念，新型城镇化突出以人为核心，并非单纯是推进农业转移人口向城镇的集聚，更重要的是强调让进入城镇的新移民拥有充分的就业机会，能够享受平等的权益、更好的服务和更高的福祉，并逐步和谐地融入城镇社会。这就要求农业转移人口的市民化与城镇化实现同步推进。因此，以人为核心是新型城镇化的本质特征，也是新型城镇化与旧型城镇化的根本区别所在。推进以人为核心的新型城镇化，既是中国特色社会主义的本质要求，也是全面建设社会主义现代化强国的迫切需要，其意义重大而深远。

（二）旧型城镇化忽视以人为核心的表现

以人为核心的新型城镇化是针对过去旧型城镇化凸显了以物为本、“重物轻人”的观念提出来的。从以物为本到以人为本，从“重物轻人”到以人为核心，充分体现了以人民为中心的发展思想和城镇化理念的进步。改革开放以来，中国经历了世界上绝无仅有的大规模快速城镇化。1978～2020年，在长达42年的时间里，中国平均每年新增城镇人口1737万人，城镇化率年均提高1.09个百分点，其中，在2011～2020年，平均每年新增城镇人口2322万人，城镇化率年均提高1.39个百分点。据联合国经济和社会事务部人口司发布的《2018年版世界城镇化展望》，1980～2015年，世界城镇化率年均提高0.42个百分点，其中，高收入国家为0.26个百分点，中等收入国家为0.55个百分点，低收入国家为0.34个百分点，而中国为1.03个百分点，远高于世界平均增速（United Nations，2019）。世界城镇化率由30%提高到50%用了50多年，而中国城镇化率从1996年的30.5%提高到2010年的50.0%，仅用了14年。然而，由于受传统观念和体制机制的制约，过去中国的大规模快速城镇化也存在“重物轻人”、忽视以人为核心的倾向。具体表现在以下四个方面。

一是“见物不见人”。由于思想认识上的误区，一些地方把城镇化简单等同于城市建设，贪大求快、崇洋求怪，脱离实际追求“第一高楼”，建宽马路、大广场，大搞“形象工程”，而忽视围绕人的城镇化这一核心，实现进城农民在就业创业、生活方式、居住环境、社会保障、公共服务等方面从“乡”到“城”的全面转变。有的地方在推进城镇化的过程中，忽视广大居民的意愿和需求，片面追求建设用地指标，不顾条件大拆大建，强迫农民上楼，由此损害了农民的利益，引发了诸多纠纷。还有的地方不尊重城市发展规律，大规模“削山造城”“人为造城”，有的甚至把城镇化异化为“房地产化”，形成“空城”“鬼城”。

二是“要地不要人”。中国城市建设资金来源渠道单一，高度依赖土地出让转让收入。2014年，中国城市国有土地使用权出让收入占城市市政公用设施建设维护管理市级预算资金的比重高达60.0%。一些城市土地出让金占地方财政一般预算收入的比重甚至超过80.0%。受“土地财政”的刺激，不少城市规划面积过大，建设用地盲目扩张，各种开发区和新区遍地开花，导致城镇建设用地快速增长，土地城镇化快于人口的城镇化。例如，2006～2014年，全国城市建成区面积增长了47.9%，城市建设用地面积增长了46.3%，而包括暂住人口在内的城市城区人口仅增长19.5%。

三是市民化严重滞后。近年来，中国农业转移人口市民化进程缓慢，户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率。按照第七次全国人口普查数据，近年来户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距不仅没有缩小，反而呈逐年扩大的趋势。2015年，中国户籍人口城镇化率为39.9%（徐绍史，2016），比常住人口城镇化率低17.4个百分点；到2020年，户籍人口城镇化率提高到45.4%，比常住人口城镇化率低18.5个百分点，“十三五”期间户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率差距共扩大了1.1个百分点（见图11-1）。这表明，目前中国城镇常住人口中尚有2.61亿农业户籍人口。受城乡二元户籍及其内含的各种福利制度的限制，这些农业转移人口虽然在城镇居住和就业，被统计为城镇常住人口，但其子女入学、医疗卫生、社会保障、公共服务等还不能完全享受到与城镇原居民同等的待遇。据测算，2011年中国农业转移人口市民化程度仅有40%左右（魏后凯、苏红键，2013）。

 

 

 

图11-1 1978～2020年中国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率

 

四是农民权益保障不力。按照现行的法律法规，中国城市市区土地所有权归国家所有，而农村和城市郊区土地所有权归集体所有，农村集体土地长期不能直接入市，需要经过政府征地才能变为城镇建设用地。虽然2013年中央已经明确允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制前提下同等入市，并随后经全国人大常委会授权开展了试点工作，但总体上看并未取得突破性进展，目前城镇建设用地仍主要依靠征地。在征地拆迁的过程中，现行的补偿标准过低，导致农民被征用土地在开发后升值的红利大量转移和流失，而且农民的意愿和多样化诉求也难以得到满足。同时，农村集体产权制度改革严重滞后，使农民在农村拥有的各种资源难以资本化，由此阻塞了农村财富变现和升值的渠道。

（三）确保基本实现城镇化的目标任务

当前，中国城镇化已经进入重要的战略转型期，正在由速度型向质量型转变。在新时期，必须遵循以人为中心的发展思想，打破以物为本、“重物轻人”的传统思维，以人的城镇化为核心，以提高质量为导向，以城市群和都市圈为主体形态，以就近就地转移为重点，把改善民生、增进福祉、实现共享作为城镇化的根本目标，加快推进城镇化战略转型，全面提高城镇化质量，实现高质量的健康城镇化，让广大农民充分分享城镇化的红利。当前，中央已经明确到2035年“基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”。新“四化”的同步发展是中国实现社会主义现代化的重要目标和基本路径，而基本实现城镇化则是新“四化”同步发展的重要组成部分。基本实现城镇化具有丰富的科学内涵，其重要标志是人口城镇化率达到新水平，城市品质和城镇发展质量明显提升，科学合理的城镇化格局基本形成，以人为核心的新型城镇化基本实现。

从语义上看，基本实现城镇化涉及基本实现和城镇化两个概念。一般来讲，基本实现就是大体上实现，其实现程度具有数量上的含义，通常为80%左右。而城镇化则是变农村人口为城镇人口即变农民为市民的过程，以及由此引起的经济、社会和空间结构的变化。城镇化不仅包括城镇化的数量，如城镇化的速度和水平，更包括城镇化的质量，是城镇化数量和质量的有机统一。因此，基本实现城镇化不仅要满足其数量要求，更要体现其质量要求，确保高质量完成基本实现城镇化的目标任务。

一个国家或地区的城镇化水平与其经济发展水平密切相关。中共十九届五中全会明确提出，到2035年中国人均国内生产总值达到中等发达国家水平。2019年，中国人均国内生产总值已越过1万美元的台阶，按当年人民币兑美元平均汇价（中间价）计算为10276美元，略高于中等偏上收入国家的平均水平。当前，中国经济已转向高质量发展阶段。随着发展阶段的变化，未来中国经济的潜在增长率将不断下降，预计2035年将下降到4.33%（中国社会科学院经济研究所，2020）。在今后较长一段时期内，如果中国经济的潜在增长率能够得到充分的发挥，即潜在增长率全部得到实现，那么到2024年中国人均GDP将超过1.3万美元，越过高收入国家的门槛；到2035年中国人均GDP将超过2.2万美元，达到中等发达国家的水平。根据世界银行WDI数据库，这大体相当于2019年希腊、捷克、葡萄牙等国家的人均国民总收入水平，已经接近目前欧洲和中亚的平均水平，但仅为高收入国家平均水平的50%。2018年，欧洲和中亚的城镇化率平均为72%，高收入国家平均为81%。

基本实现城镇化首先要达到较高的城镇化水平。人口城镇化率是衡量城镇化水平的关键指标。从国际经验看，它具有一个饱和度，这个饱和度是城镇化率的“天花板”。接近或者达到这个“天花板”，实际上就已经完成了城镇化的历史任务。城镇化率的饱和度与一个国家的国土面积大小和人口规模紧密相关。对于一些城市型的小国如新加坡，城镇化率可以高达100%；而对于一些国土面积较大、需要自己确保粮食和农产品供应的大国，城镇化率的饱和度则要低一些。中国是一个拥有14亿人口的大国，确保粮食安全和农产品稳定供应始终是一个重大国家战略。因此，中国的城镇化率饱和度不可能像某些城市型小国那样高。关于中国城镇化率的饱和度，目前学术界已经开展了相关研究，有的学者估计为75%～80%（陈彦光、罗静，2006；顾朝林等，2017），也有的学者估计为85%（韩本毅，2011）。根据国际经验并考虑到中国的实际情况，城镇化率的“天花板”估计在85%左右（魏后凯等，2019）。

按照中央提出的两个阶段发展战略构想，到21世纪中叶把中国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，基本实现全体人民共同富裕（习近平，2017）。现有研究已经表明，到2050年中国城镇化率将接近甚至达到80%，逐步接近城镇化率的“天花板”。比如，联合国经济和社会事务部人口司在其发布的《世界城镇化展望》中，已经调高了对2050年中国城镇化率的预期，从最初的77.3%调整到80.0%（United Nations，2012，2019）。这就意味着，到21世纪中叶中国实现现代化之时，也将同时实现城镇化，由此完成城镇化的历史任务。届时，中国的城乡人口和空间结构将逐步稳定下来。城镇化是现代化的必由之路，也是实现乡村振兴的重要基础和前提条件，因此，实现国家的现代化自然需要实现城镇化。

在中国，由于存在城乡二元户籍制度，衡量人口城镇化率有两个重要指标，即常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率。单纯从常住人口城镇化率来看，到2035年要完成基本实现城镇化的目标任务是有充分保障的。最近的研究表明，到2035年，中国常住人口城镇化率将达到70%及以上，如顾朝林等（2017）的预测为70%，乔文怡等（2018）的预测为71%～73%，联合国的预测则为73.9%（United Nations，2019）。根据第三章的预测，2035年中国常住人口城镇化率将达到74.4%，这一水平大约相当于中国城镇化率“天花板”的87.5%，完全达到了基本实现城镇化的目标要求。这就意味着，在2021～2035年，中国的城镇化速度将下降到年均提升0.7个百分点，呈现明显减速的趋势。这种城镇化减速与经济增速减缓是紧密联系在一起的。在新常态下，经济增速的减缓将导致城镇就业需求增长放慢，而工资上涨、技术革新、产业升级等将加快资本对劳动力的替代，由此推动农村劳动力转移出现减速趋势。更重要的是，在新发展理念下，过去那种支撑中国城镇化加速推进的低成本环境，如劳动力低工资、土地低价格、农民工市民化成本的延迟支付，以及资源价格扭曲和环境污染成本向社会转嫁等将不复存在。因此，进入新发展阶段后，中国的城镇化速度将会出现明显的减缓趋势，但其增速预计仍将高于世界城镇化的平均增速。

再从户籍人口城镇化率来看，到2035年要完成基本实现城镇化的目标任务，仍需要进行长期不懈的艰辛努力。按照《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，到2020年，中国常住人口城镇化率将达到60%，户籍人口城镇化率将达到45%，两率差距缩小到15个百分点。从规划实施结果看，虽然常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率均达到了规划目标要求，但由于“十三五”期间户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率提升的幅度不同，其中常住人口城镇化率提高了6.6个百分点，而户籍人口城镇化率仅提高了5.5个百分点，结果导致两率差距呈现不断扩大的趋势，与规划目标相去甚远。由此可见，目前中国农业转移人口市民化依然严重滞后，缩小户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距并实现并轨任重而道远。如前所述，考虑到未来常住人口城镇化率将进一步减速，如果户籍人口城镇化率继续保持较高的增长速度，那么到2035年户籍人口城镇化率将有可能赶上常住人口城镇化率，最终实现两率并轨，并达到基本实现城镇化的目标要求。

当前，中国城镇化面临的核心问题并非城镇化水平高低和速度快慢的问题，而主要是城镇化质量不高的问题。按照世界银行WDI数据库，2019年中国人均国民总收入比世界平均水平低10%，而城镇化率却比世界平均水平高4.6个百分点。在新发展阶段，随着城镇化的不断减速，中国城镇化将由过去的速度型转向质量型。坚持以人为核心，全面提高城镇化质量，加快城镇化战略转型，走高质量的新型城镇化之路，将是未来中国城镇化的基本方向，也是高质量完成基本实现城镇化目标任务的迫切要求。从某种程度上讲，单纯把农村人口转移到城镇，仅仅从数量上基本实现城镇化的目标任务并不难，最大的难点在于如何确保实现高质量的城镇化。这种高质量的城镇化主要体现在以下几个方面：一是增强城镇化的可持续性，尽可能将城镇化的资源和环境代价降到最低；二是全面提升城市品质，实现各城镇、城市群和都市圈的高质量发展；三是以城市群和都市圈为主体形态，加快推进以县城为重要载体的城镇化建设，促进大中小城市和小城镇协调发展，优化新型城镇化的空间布局，推动形成科学合理的城镇化格局；四是促进城乡要素双向自由流动和平等交换，构建多层次、多领域、多类型的城乡发展共同体，推动形成以城带乡、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系；五是加快农业转移人口市民化，推动实现市民化与城镇化同步，即农业转移人口在迁入城镇的同时就能够全面同等享受市民待遇。

走高质量的新型城镇化之路，必须把人的城镇化放在最重要最核心的位置，长短结合、标本兼治，加快建立农业转移人口市民化的长效机制。首先，要进一步深化户籍制度改革，“十四五”期间，除个别超大城市外，要全面放开户籍限制，并尽快取消现行的积分落户办法，减少直至消除对外来人口的各种歧视。要通过全面深化户籍制度改革，从根本上改变目前两率差距不断扩大的状况，使户籍人口城镇化率提高幅度明显高于常住人口城镇化率提高幅度，力争到2035年前实现两率并轨，最终实现市民化与城镇化同步。其次，加快推进基本公共服务均等化，为农业转移人口市民化提供制度保障。中共十九大报告明确提出，到2035年“基本公共服务均等化基本实现”，中共十九届五中全会又去掉了“基本”二字，将“基本公共服务实现均等化”列为到2035年基本实现社会主义现代化的远景目标。可以预见，在新发展阶段，基本公共服务均等化推进速度将会明显加快，这就为从根本上解决农业转移人口市民化创造了有利条件。鉴于当前一些吸纳农业转移人口较多的地方的政府积极性不高的现实，要尽快完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，并建立中央、地方、农民、社会等多方参与、共同分担的市民化成本分担机制。最后，要全面维护进城农民的各项权益，积极探索进城落户农民农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等市场化有偿退出机制，加快构建城乡统一的土地要素市场，真正打通农村资源变资本、变财富的渠道。