完世伟、高璇、袁金星：持续打好“新型城镇化牌”的新要求

来源：皮书数据库 作者：完世伟、高璇、袁金星 发布时间：2021-06-01

当前我国正面对着全面建成小康社会与全面建设社会主义现代化新征程的历史交汇期，顺应新发展阶段、新发展理念、新发展格局的时代要求，以人为核心的新型城镇化建设也有了更加丰富的内涵，不再是只追求数字上的改变，而是更加注重提升城镇基础设施品质、居住品质、基本公共服务品质、生态环境品质、社会治理品质等，这也对河南持续打好“新型城镇化牌”提出了新的要求。

一 更加注重以人为核心

推进新型城镇化的实质，是通过不断提高城镇基础设施和公共服务水平，使城市居民和新市民都能够受惠于新型城镇化建设的软硬件设施优化，共同分享城镇化发展成果，过上更加幸福美好的生活。新发展阶段，新型城镇化要突出以人为核心，实现“人”的城镇化，就要更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化，更加注重群众获得感和幸福感。

首先，户籍人口城镇化率是城镇化质量的最直接反映。习近平总书记曾明确提出，要以人的城镇化为核心，加快提高户籍人口城镇化率。中央城市工作会议也曾明确指出，推进城镇化要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。改革开放以来，我国经历了人类历史上规模最大、速度最快的城镇化历程，城镇化成就举世瞩目。但是长期以来，我国城镇化滞后于工业化，户籍人口城镇化率又滞后于常住人口城镇化率。2019年我国常住人口城镇化率为60.6%，而户籍人口城镇化率为44.38%，2018年河南户籍人口城镇化率仅为32.89%，低于常住人口城镇化率近19个百分点，大量“半城镇化人口”游走在城市和乡村之间，不能真正融入城市。要提高城镇化质量，必须聚焦“半城镇化人口”，这样既有利于促进社会公平正义与和谐稳定，落实共享发展理念，也有利于扩大内需，释放发展潜能，稳定经济增长。

其次，城乡基本公共服务均等化的实现，对于改善民生、维护社会公平、促进社会和谐建设、全面建成小康社会都具有重要的意义。随着农村人口对个人发展、收入增加等的追求，大量农村人口流向城镇，成为城镇常住人口。然而，由于户籍制度改革尚未完成，绝大多数进城农民工没有取得城镇户口。因此，这一时期的快速城镇化还是一个不完整的过程，农民工及其家庭成员尚未均等享受到基本公共服务的市民化待遇。落实新型城镇化以人为核心的任务要求，要着眼于提高基本公共服务均等化水平，使广大农村居民和进城务工定居常住人口享受基本的公共服务，新型城镇化才有继续向前推进的动力，“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的新型城镇化道路才能更为平坦，才能实现新型城镇化质量的提升。

此外，坚持以人民为中心，不断实现人民对美好生活的向往，是习近平新时代中国特色社会主义思想的核心要义，也是不断提高人民群众获得感、幸福感、安全感的重要前提。城镇化说到底是人的城镇化，遵循城镇化规律的关键在于是否立足于以人民为中心，新型城镇化必须是由全体人民共享发展成果的城镇化，只有以人民为中心、顺应发展规律的城镇化，才能提高发展的共享性和可持续性。因此，新型城镇化要更注重以人为核心，始终将提高人民群众的获得感和幸福感，作为城镇化建设的落脚点。

二 更加注重城乡区域协调发展

城乡融合发展是提升城镇化发展质量的必然要求。城乡融合发展是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，是对新时代城乡关系发展的深刻把握，虽然我国城镇化进程波澜壮阔，成就瞩目，但我们也应看到，一方面，随着我国城镇化进程的持续推进，许多大城市患上了交通拥堵、环境恶化、房价飙升等“城市病”；另一方面，众多小城镇产业基础薄弱、承载能力不足、公共服务滞后等“小城镇病”日益严重。与此同时，在大城市的掠夺式“虹吸”下，广大乡村地区人口凋零、土地抛荒，“空心化”严重。通过城乡融合发展，一方面，有助于打破城乡二元的体制机制，引导劳动力、资本、土地等生产要素在城乡之间自由流动，消除城市对乡村的“虹吸”，促进城乡产业融合发展，缩小城乡居民收入差距；另一方面，有助于城乡之间互通有无、优势互补，推动城乡要素公平交换，形成工农互惠、城乡融合的新型城乡关系，拓展城镇化发展空间。

区域协调发展是党的十九大确定的七大发展战略之一，也是建设社会主义现代化国家的重要任务。近年来河南城镇化发展迅速，但作为农业和人口大省，不仅城镇化水平明显滞后，而且各地区城镇化发展不平衡。就省内各地区而言，截至2019年底，河南省内地级市中城镇化率最高的是郑州市，其城镇化率高达74.60%，与省内城镇化率最低的周口市相比，二者间相差竟高达30.24个百分点。现阶段的新型城镇化，应更加注重都市圈、城市群的壮大，促进大中小城市和小城镇协调发展，以及城乡融合发展，按照做强中心、带动周边、辐射乡村的路径，加快构建以中原城市群为主体，以郑州国家中心城市为龙头，以郑州都市圈、洛阳都市圈为核心，以其他区域中心城市为重点，以县城和特色小城镇为支撑的城镇空间格局。

发展城市群、都市圈是我国目前新型城镇化进程的必由之路，也将成为经济增长新动能。发挥大城市或者特大城市的集约优势，能够促使人口流动和劳动力市场的优化配置，发挥高校科研密集型城市优势，促进产学研一体化，同时，中心城市凭借自身资本市场优势，促进科技成果商业化，使创新技术能够快速地大规模应用于生产和生活中。发展城市群、都市圈不仅能够促进资源要素顺畅流动、高效利用，促进高端生产要素集聚，提高全要素生产率，同时，又能实现城市合理分工、联动发展，有效解决区域内城市发展不平衡不充分问题，带动整个区域集约高效发展。因此，城市群、都市圈日益成为新型城镇化的主体形态和现代化建设的重要载体。

促进大中小城市和小城镇协调发展，是我国新型城镇化建设一以贯之的方向。一方面，“大城市病”越来越严重，亟须“瘦身健体”；另一方面，作为“城市之尾、农村之首”的县城处于城市与乡村之间，正是农民进城就业安家的天然载体，小城镇与其所管辖的村庄无论是物理空间还是经济、社会、文化和生态空间都高度关联，既面向农村，对农村产业和发展状况掌握较为全面，同时支撑其发展的产业与农村却又区别明显，其主要经营内容为工商业、服务业以及服务于农业的生产生活服务，在城乡产业交流、协作的过程中发挥重要作用。此外，随着农业技术的现代化，农村劳动力逐渐呈现过剩趋势，而小城镇可以就近吸收农村的过剩劳动力。且相较于大城市，小城镇吸收农村人口更具有成本优势。因此，小城镇的发展是新型城镇化建设的重要一环，要充分发挥小城镇连接城市、服务乡村的作用，在坚持“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”的基础上，必须更加注重促进大中小城市和小城镇的协调发展。

三 更加注重环境宜居和历史文脉传承

新型城镇化需要注入绿色发展理念。良好的生态环境是最公平的公共产品和最普惠的民生福祉，也是一个城市最大的竞争优势，经历了高速城镇化的突飞猛进，各种城市病开始暴露出来，大气污染、水污染、生态破坏、垃圾围城等问题正考验着城市的发展和智慧。推进绿色的城镇化是新时代实现绿色发展的重要抓手，也是当前新型城镇化建设的新趋势，顺应了人类急需解决生态环境危机的时代要求，贯彻了党和国家对绿色发展理念的重要指示。打造更加宜居的城市环境，切实满足人民群众对美好生活的需要成为现阶段城镇化高质量发展的必然要求，推动城市绿色低碳化发展成为普遍共识。

文化传承是新型城镇化建设的灵魂。“城市建设，要让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”，这是对以人为核心的新型城镇化建设的要求，“记得住乡愁”，就要弘扬中华优秀传统文化，延续城市历史文脉，保留中华文化基因。历史文脉是贯穿一个城市历史文化的人类精神血脉，是城市在漫长时光中积淀的地域色彩和文化个性。在国际国内形势发生复杂深刻变化和我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程背景下，要对中国文化的传统和现状有清醒认识和深刻反思，提升文化自觉和文化自信，在新型城镇化建设中更加重视文化传承。传承历史、延续文明，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等文化“基因”，打造城市特色文化，正是一个认识、尊重、顺应城市发展规律的过程。利用城市接近自然风光和蕴含历史文化底蕴的优势，不仅要做好山、水、绿的文章，使城市的山脉、河流、植被等各类自然资源得以保护和利用，也要将历史文化元素更多、更好地融入城市规划、设计和建设当中，打造城市文化符号，留住城市特有“基因”，对于增强城市特色和提升城镇化质量具有重要意义。

四 更加注重新型智慧城市建设

智慧城市建设是新型城镇化的方向，新型城镇化的发展需要依靠和推动智慧城市建设。智慧城市本质上是利用智慧技术对城市进行重塑和再造，是运用新一代信息技术倒逼城市创新和发展的系统工程，智慧城市建设的核心价值是通过新一代信息技术倒逼城市不合理的管理体制、治理结构、公共服务、产业布局更加合理优化、透明高效。随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，国家数字经济战略、大数据战略、“互联网+”行动计划的实施和“数字中国”建设的不断发展，城市被赋予了新的内涵和新的要求，这推动了传统意义上的智慧城市向新型智慧城市演进。党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化做出了重大战略部署，治理体系和治理能力的现代化首先是要数字化，推进新型智慧城市建设是其重要抓手。习近平总书记、李克强总理多次做出重要批示指示，明确提出要结合以人为核心的新型城镇化推进国家治理体系和治理能力现代化建设，分级分类推进新型智慧城市建设。虽然近年来河南省不断加快推进智慧城市建设并取得了积极进展，但顶层设计和统筹规划不足、体制机制创新滞后、发展不平衡、在全国排名靠后等问题仍然存在，亟待加强引导、推进。因此，河南推进以人为核心的新型城镇化，应注重特色智慧城市的建设，更好用信息化手段感知社会态势，畅通沟通渠道，辅助科学决策，着力解决以人为核心的城镇化进程中老百姓的衣食住行、安居乐业、生老病死等现实问题，改善人居环境，使人民群众生活得更安心、更省心、更舒心。

五 更加注重提高城市韧性

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“推进以人为核心的新型城镇化。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控”，适时将建设“韧性城市”写入规划，体现了党中央以人民为中心的发展思想，以及不断实现人民对美好生活的向往和追求。韧性城市是指城市或城市系统能够化解和抵御外界的冲击，保持其主要特征和功能不受明显影响的能力。也就是说，当灾害发生的时候，城市通过适应，来更好地应对各类灾害风险。“韧性城市”的基本特征主要包含两点：一是当灾害发生时，城市能够通过一定的方式抵御、吸收和化解外界对其产生的影响，可称之为抵御、适应能力；二是能够从灾害中快速恢复，保持城市功能正常运行，可称之为恢复能力。2020年新冠肺炎疫情的暴发影响了每一个人，对城市建设也是一次考验，给当下城市空间的定义与使用带来巨大的冲击与影响。韧性城市建设代表着未来城市的发展方向，不仅需要城市具备应对突发状况时的应急治理能力，还需要提高城市面对风险的快速应对能力、适应能力和恢复能力。新型城镇化建设中应该尽快将韧性要素体现在城市建设中，让我们的城市在遭遇突发灾害时，适应能力更强，恢复能力也更强，让老百姓的生活更加安全、舒心。