苏红键：中国城镇化经验

改革开放以来，立足社会主义国家的制度特征、转型期的时代特征、空间和规模上的大国特征等基本国情，坚持以人为本推进、渐进式推进、多元化推进等方式，中国城镇化取得了举世瞩目的成就。

1.按照中国特色社会主义制度基本要求，坚持以人为本推进城镇化

党的二十大报告强调的“坚持以人民为中心的发展思想”是全面建设社会主义现代化国家必须牢牢把握的重大原则之一。改革开放以来，中国的城镇化正是坚持以人为本的推进方式，避免了其他发展中大国的“贫民窟”现象，通过全面提高农民收入水平为世界减贫事业做出了巨大贡献，不断提高了人民群众获得感。第一，保障农业转移人口进城返乡的自主选择权，避免出现“贫民窟”。城乡二元结构是发展中国家普遍存在的现象。在中国城镇化和大规模人口迁移进程中，在以人为本理念指导下，以尊重迁移人口的主观能动性、维护迁移人口的自主选择权、提高迁移人口的可选择性为基本出发点和政策着力点，加强对迁移人口的“进城”政策支持和“返乡”政策保障，是中国城镇化避免“贫民窟”现象的重要成功经验。第二，鼓励农民进城务工，全面提高农民收入水平，为世界减贫事业做出巨大贡献。从20世纪80年代的农民外出务工“离土不离乡”，到90年代初期跨省流动规模逐步扩大，再到2000年之后农村富余劳动力大规模外出务工，“农民进城”在为经济发展提供充足劳动力保障的同时，大幅提高了农民收入、改善了农民生活水平、逐步稳定和缩小了城乡居民收入差距，直到2020年打赢脱贫攻坚战，全面建成了小康社会。第三，积极推进市民化和基本公共服务均等化，提高人民群众获得感。自20世纪90年代农村富余劳动力大规模外出务工开始，国家出台了多项政策支持农民工享受均等的权益，关于农民市民化、农民工市民化、农业转移人口市民化的研究和社会关注越来越多，户籍制度改革和农业转移人口市民化快速推进，基本公共服务均等化和流动人口同城化待遇加快实现。

2.顺应转型期特征，渐进式推进城镇化

渐进式推进既是中国改革的成功经验，也是中国城镇化的典型经验。渐进式改革的过程，实际上是以“自上而下”和“自下而上”相结合的方式进行创新，之后进行“总结推广”的过程。中国城镇化的渐进式推进主要体现在土地制度、户籍制度以及社会保障制度等领域的渐进式改革。一是城镇化进程中土地制度的渐进式改革。早在官方允许实行家庭承包制之前，一些偏远的贫困农村就悄悄试验了包产到户。随着1978年底党的十一届三中全会的召开，这种改革方式逐渐得到默许、认可直至推广（蔡昉，2017）。之后，随着城镇化的推进，中国土地制度改革在城市土地利用、农村土地利用以及城乡区域土地统筹利用等方面逐步深化。二是城镇化进程中户籍制度的渐进式改革。中国户籍制度的基本依据是1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》。随着20世纪90年代劳动力跨省流动规模的大幅扩大，降低人口迁移限制的呼声日盛，由此拉开了中国户籍制度改革的序幕。自2014年发布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）之后，2019年开始提出“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制”。三是城镇化进程中社会保障制度的渐进式改革。伴随经济体制改革和城镇化的推进，中国社会保障制度逐步实现了从低水平到全覆盖、从城市偏向到城乡统筹的转型（郑秉文等，2010；郑功成，2018）。2009～2011年先后建立和完善了农村居民、城镇居民基本养老保险制度，并逐步推进全覆盖和城乡统一。2003年开始试点、2006年开始向全国推广新型农村合作医疗，2016年开始推进整合城乡居民基本医疗保险制度，并逐步推进跨省异地就医结算工作。

3.尊重大国特征，多元化推进城镇化

中国的大国特征决定了各地城镇化各具特色，城镇化水平和速度各不相同。按照顶层设计，各地以“自主探索”和“设计试验”相结合的方式，因地制宜多元化推进，这是中国城镇化取得成功的重要经验。第一，中国城镇化的多元化特征最直接体现在各地不同的城镇化水平和速度上。根据《中国统计年鉴2021》，2020年，3个东部直辖市的城镇化率最高，在80%以上，西藏城镇化率最低，仅为35.73%；各地城镇化推进速度也各不相同，这与其城镇化阶段有关。同时，不同规模、不同地区的城市、县镇，在城镇化、发展基础、人口趋势等方面均存在差异，对应着不同的城镇化推进方略。第二，各地以“自主探索”和“设计试验”相结合的方式实施不同的城镇化举措。在“自主探索”方面，以户籍制度改革为例，自江苏省2003年开始按照实际居住地登记户口以来，一些省份先后开始取消农业户口和非农业户口，统一为居民户口。在“设计试验”方面，在《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》基础上，2014年起国家发展改革委会同有关部门分三批将2个省和246个城市（镇）列为国家新型城镇化综合试点，在农业转移人口市民化、农村产权制度改革、城镇化投融资机制、城市要素下乡、行政管理体制等方面形成了一批可供借鉴和推广的经验。第三，各地因地制宜形成了不同的城镇化推进模式。李强等（2017）将就近城镇化模式分为三类，包括通过发展县域经济实现农业人口就近城镇化、强镇崛起带动农业人口就近城镇化、以地市为单位推进全域的城乡一体化和就近城镇化。同时，中央政府对耕地保护和粮食安全的重视，迫使城镇化的土地来源由耕地转向农民的宅基地，由此围绕城镇化进程中的“土地经营”问题，在纯农区出现了“农民上楼”和“资本下乡”的城镇化模式

（周飞舟、王绍琛，2015）。