国际产业链供应链安全政策的特点

　　（一）发达经济体政策目的从重振制造业向维护国家产业安全转变

　　西方发达经济体过度金融化造成了产业空心化，制造业开始走向衰落，实体经济的利润率出现停滞和下降的趋势。在产业空心化的趋势下，虚拟经济并没有创造相应的就业机会，社会日益不稳定，资本主义整个体系受到震撼。英、美、日等发达经济体已经认识到问题，重新回归制造业，尤其高度重视高端产业，并将供应链视为本国制造业发展不可缺少的关键要素，相继出台多项振兴工业的战略与法规，旨在引领和控制全球产业链，增强国家竞争力。例如，英国自2013年起相继发布《制造业的未来：英国面临的机遇与挑战》《加强英国制造业供应链政府和产业行动计划》《英国工业战略》。

　　随着新兴大国在产业链上的攀升和竞争压力不断增加，西方发达经济体为保持在高科技领域的优势地位，垂直掌控全球产业链供应链，政策导向逐渐由重振制造业向维护国家产业安全倾斜，开始系统实施供应链国家战略，积极应对各类外部风险因素对关键产品物资供应的影响，保障本国或区域内的产业安全、经济安全、民生安全和国家安全。美国自2018年起相继出台《出口管制改革法案》《外国投资风险审查现代化法案》《确保信息和通信技术及服务供应链安全》《2021战略竞争法案》《供应链百日审查报告》，将供应链安全政策作为提升经济实力和产业竞争力的重要手段。欧盟出台的《欧盟外商直接投资审查条例》《强制性供应链尽职调查倡议》，德国颁布的《供应链法》都涉及供应链安全措施。

　　（二）发达经济体建立了较为完善的供应链安全体系

　　一是具备相对完善的产业保护体系，包括出口管制、外资审查、贸易救济调查等一整套措施体系，并设立专门审查部门，保护本国或本区域产业链供应链安全。出口管制是欧美发达经济体对自身技术和产业保护的第一道防线，即采取绝对禁止相关产品和技术出口或是管制清单上需要“许可证”审批等政策，是从国家安全利益出发的一种贸易控制手段。美国出口管制措施最为完整，管理条例和管制法案结合，设立严格的出口管制规则，不断更新商品管制清单，限制高新技术输出。外资审查也在供应链安全体系中发挥巨大作用。美国在2020年出台的《外国投资风险审查现代化法案》，英国2021年颁布的《国家安全和投资法案》，欧盟在2020年出台的《欧盟外商直接投资审查条例》都对关键产业外国投资进行条件限制。发达经济体还频繁采用贸易调查措施。例如，美国政府以威胁国家安全为由，对特定进口商品开展调查，最终加征关税，提高特定产品准入门槛，对本国产品实施贸易救济和贸易保护。

　　二是具备从产业规划到产业落地的系统性发展体系。例如，美国政府提出在供应链方面的国家安全战略，设置战略目标与规划，细化战略实施方案，在落实过程中不断动态改进，评估供应链的现行状态，相继提出调整性和保障性建议，补充出台相关报告，从而确保产业顺利落地。英国政府开展制造业发展方向和重点领域研判，明确供应链服务需求。此后结合制造业发展诉求，评估供应链服务能力，由此制定顶层战略，明确主要发展方向和思路。最后编制落地行动方案，针对汽车、海上风电等优势产业制定供应链发展指引，从而形成一套方向明晰、落地性强的政策体系。

　　三是具备较为完善的供应链安全法规制度。如美国2021年提出的《2021战略竞争法案》，2019年发布的《国防授权法案》《外国投资风险评估现代化法案》，2018年通过的《出口管制改革法案》《安全技术法案》《联邦采购供应链安全法案》均提及供应链风险控制和审查的要求。英国在2021年颁布的《国家安全和投资法案》，德国2021年通过的《供应链法》，欧盟2021年实施的《欧盟市场监管新法规》、2020年发布的《欧盟外商直接投资审查条例》，日本2020年实施的新《外汇法》都涉及供应链安全的相关方面。

　　（三）发达经济体对高科技和国防领域的管制和审查日趋严苛

　　欧盟颁布的《欧盟外商直接投资审查条例》加强涉及关键基础设施、技术、原材料和敏感信息的安全审查，对于卫星计划、欧盟地平线2020计划和欧盟泛欧网络计划涉及的微电子和纳米电子、光电、纳米技术、生物技术、新材料与先进制造系统、运输、能源和电信基础设施，未来可能基于公共利益和国家安全的考虑而进行审查。美国新颁布的《供应链百日审查报告》重点审查关于半导体和先进封装、大容量电池、关键矿物材料、药品和高级药物成分这四大与高科技、国防安全密切相关的领域；《确保信息和通信技术及服务供应链安全》明确禁止交易、使用可能对美国国家安全、外交政策和经济构成特殊威胁的外国信息技术和服务；《2021国防授权法案》重点提及支持芯片和半导体高科技产业发展。《外国投资风险审查现代化法案》的一个重要的修订是授权美国投资委员会（CFIUS）审查外国人对美国的关键技术领域企业的其他投资，其中“关键技术”包括根据《出口管制改革法案》相关程序所确定的新兴和基础技术。英国《国家安全和投资法案》规定安全审查主要干预与国家安全有关的领域。日本新《外汇法》限制外国资本投资的行业主要指安全保障相关行业，包括武器装备、飞机、太空开发、核能、石油、电力、燃气、通信、广播、供热、铁路、运输、网络安全等。韩国将供应链重点政策管理产品从现有的100个增加至338个，将通过多重措施保障它们的稳定供应。

　　（四）发达经济体积极采用财政金融政策和贸易手段

　　发达经济体采用财政补贴和金融扶持来推动产业链、供应链的建设。例如，欧盟公布的《欧盟新工业战略》提出为支持企业脱碳转型和发展低碳能源，将投资1000亿欧元帮助能源密集型地区完成现代化和脱碳转型。美国《供应链百日审查报告》提及美国卫生与公众服务部将投入6000万美元，加速在美国国内制造50～100种关键药品；在电动汽车大容量电池方面，将利用能源部的贷款授权，投资生产先进的汽车电池，并建立新的制造工厂。韩国《材料、零部件和设备2.0战略》中对本国特别重视的半导体、生物科技，以及电动车的研发方面，政府将投资20000亿韩元，也将成立4000亿韩元基金，预计在未来5年向100家企业的材料、零件、设备部门提供支援。加大贸易壁垒，打击其他国家产业发展，如美国在《供应链百日审查报告》中强调“无限制地施加关税或其他贸易壁垒”。美国根据特种301调查，对从中国进口的商品大规模征收关税，直指生物医药、高端制造等产品领域，采取措施对本国技术和产品实施保护和救济。

　　（五）发达经济体对华态度存在差别，开始呈现一致性行动趋势

　　美国称美欧贸易和技术委员会（TTC）的成立意图是应对中国崛起，而欧盟的相关表述则强调实现供应链的多样化和合作，未直接提及中国。美国对华安全审查范围广、针对性强。美国商务部通过ICTS审查可以干预与外国企业间涉及ICTS的任何商业交易，若美国认为交易在国家或国民安全方面存在风险，可以完全禁止交易，甚至有可能创建禁止交易名单，将特定的中国企业完全排除出美国市场。欧盟虽然将中国视为“系统性竞争对手”，但仍有合作意向。德国实施的《供应链法》强调企业要识别和分析其业务领域和直接供应商的人权和环境风险，并未直接对华。英国最新实施的《国家安全和投资法案》也未明确针对任何特定国家，但德、英两国法案的实施都将安全审查范围扩大，且欧盟新发布的《强制性供应链尽职调查倡议》，将供应链尽职调查由自愿变成强制，欧洲各国的安全审查开始呈现与美国步调一致的趋势。

　　全文参见《新兴产业发展报告（2021～2022）》，社会科学文献出版社2022年11月出版。