四、全球竞争格局下中国数字经济反垄断监管展望

  针对数字经济领域存在反垄断现实问题和挑战,特别是大型数字平台企业竞争行为对市场竞争秩序和消费者权益带来的影响,全球范围内的国家和地区都在积极努力探索应对方案,其中,欧盟、美国、中国等主要司法辖区的反垄断实践为全球数字平台企业竞争监管提供了丰富的立法、司法和执法经验。可以说,各国在数字经济、平台经济反垄断方面遇到的问题几乎是相似的,只是各国数字经济发展阶段和需求有所区别,加之历史传统、文化背景、法律体系、价值取向等方面的不同,数字经济反垄断政策目标、监管态度、实施策略和监管重点呈现多元性和差异性。

　　中国对于数字平台企业反垄断监管的态度也呈现与欧洲和美国等主要经济体的趋同,但监管方式和举措又有不同。在中央层面“强化反垄断和防止资本无序扩张”要求的引领和指导下,《平台经济反垄断指南》正式公布,《反垄断法》的修订也在井然有序展开,其修改重点之一就体现在对数字经济发展的关注和回应。同时,相关监管部门开始展开对数字经济领域违法竞争行为的执法调查,采取了依法有序、包容审慎、科学高效的多元化举措,反垄断执法呈现常态化、严格化、科学化、精细化的特征。

　　可以说,当前中国无论从立法还是执法都充分落实了中央关于“强化反垄断”的决策部署。但对“强化反垄断”的理解不能走极端,不等于不意味着“不竞争”“不发展”“不创新”。落实到对具体法律规范的解读和监管举措的实施上更要客观科学,聚焦“规范”的目的在于防止资本无序扩张,推动市场公平竞争和数字经济健康发展。换言之,对数字平台企业要注重规制策略和规制方法的科学性、精准性和有效性,坚持发展和规范两手抓,激发市场主体创新活力,增强数字平台企业内增长的动力与可持续性。同时,需要平衡好阶段性政策目标和长期高质量发展要求的关系,避免对短期规制效益的过度追求,形成发展与规范协同并重的长远可持续发展模式,构建统一公平、竞争有序的数字经济市场。

　　当前,构建数字经济领域公平竞争、自由有序、规范发展的市场竞争秩序成为“十四五”时期推动数字经济持续高质量发展、打造国际竞争新优势的有力保障。面对数字经济日益激烈的竞争局面和监管博弈,中国应主动适应全球数字经济竞争和监管新趋势,在完善和强化数字竞争监管的法治规则和监管策略基础上,明晰数字经济反垄断监管完善的重点方向。

　　在监管理念上,贯彻依法科学审慎监管理念,坚持发展与规范并重,在打击垄断行为、遏制不公平竞争风险与数字平台企业创新发展之间寻求法治框架下的动态平衡。其中包括明确反垄断监管部门的责任范围和监管边界,明确监管流程、方式和手段,避免部门间存在职责重叠或交叉不清;尊重数字经济市场发展特性和规律,避免因为严格的反垄断执法或执法不当打击致使市场失去应有的活力;开展跨领域多元协同监管合作,提升数字监管效能和效益。

　　在监管方式上,强化和完善反垄断事前预防机制,提升持续性监管能力,实现事前事中事后全链条监管。不仅需要通过法律规范等制度文本明确数字平台经营者行为规则和强化结构控制等义务要求,还需要引入科技监管工具,联动监管部门和平台经营者建立实时、自动化、全周期的监管机制,以回应数字经济领域全周期、全空域、全场景、全链条、全价值的竞争新范式和反垄断监管新要求。

　　在监管内容上,推动数据要素规范有序高效地开放和流通,注重数据采集、使用和管理动态过程中的多元利益平衡,有效遏制和规范数据垄断、封锁和滥用乱象,确保数字经济领域公平自由竞争。同时,规范和引导中国跨境数字平台企业的依法合规经营,激活中国数字平台企业在全球范围内的创新力、创造力和竞争力,抢占数字经济国际竞争制高点。结合国家市场监督管理总局于2021年11月印发的《企业境外反垄断合规指引》,增强中国数字平台企业境外反垄断合规意识,鼓励其建立和完善境外反垄断合规制度,准确识别和评估其在国际竞争市场上可能面临的反垄断风险,以及与此相关联的数据安全风险、金融风险、知识产权侵权风险。

　　当然,由于数字平台企业竞争行为存在动态性、跨国域、跨区域的特点,在全球竞争格局视阈下完善数字经济反垄断监管,还有赖于各国和地区不断加强和深化在双边、多边、区域层面的反垄断执法合作,推进数字技术、标准、规则、策略等内容的对接和协调,在维护各国在数字领域的主权、安全、发展利益的基础上,推动建立反映各国利益和诉求的切实可行的数字经济国际竞争治理规则,以此构筑共建、共治、共享的全球数字经济竞争法治新图景。这些都有待于在接下来的研究和实践中进一步展开思考和探索。

——摘自《中国数字治理发展报告（2023）》