四、未来适应更高水平开放的中国税制改革展望

　　(一)遵循多边主义和包容性全球共治原则,构建更具国际竞争力的中国税制

　　当前,世界经济正面临百年未有之大变局。面对充满未知和不确定性的国际经贸环境,我国坚定选择实行更高水平对外开放,并积极构建与之相适应的税收制度。未来,我国要在顺应经济全球化趋势的前提下,遵循多边主义和包容性全球共治原则,努力提升我国税制的国际竞争力。

　　一是灵活运用关税等税收措施,积极应对国际涉税贸易摩擦和各类贸易壁垒。一方面,要依据产业特点有针对性地调整关税税率,适度降低关税总水平、减少贸易顺差,实施扩大进口的税收激励政策。同时要注意到,关税等税收措施依然是应对国际涉税贸易摩擦的有力手段,要合理利用,适当反击别国对我国采取的贸易保护主义等单边措施,维护我国的正当经济利益,统筹发展和安全大局。另一方面,面对绿色贸易壁垒和国际社会对碳排放的日益关注,我国要持续推进“双碳”战略,实现对外贸易的绿色转型。这不仅要求我国要更为积极地研讨拟定碳关税政策,依形势发展需求尽快付诸实践,还要求我国要进一步加大节能环保产品关税的降税力度、广度,并考虑在税则条目中单独列出一些重点的“两高一资”产品,对其征收较高关税,上调出口税率,以减少对国内稀缺资源的开采,保护我国生态环境,实现经济的可持续和高质量发展。

　　二是以“一带一路”税收征管合作机制建设为契机,深化国际税收交流与合作。一方面,我国要进一步推动共建“一带一路”国家的税收协调,尤其是增值税和所得税的协调,优化共建“一带一路”国家的税收营商环境,降低潜在的税收风险;另一方面,要深化“一带一路”税收征管合作机制,将部分尚未纳入该合作机制的重点区域核心国家尽快纳入,提升各国的税务信息透明度,促进各国之间税收情报的交流互换,通过开展高质量的国际税收征管培训,帮助该合作机制成员国共同增强征管能力。此外,我国还要紧抓《区域全面经济伙伴关系协定》生效机遇,以实现互利共赢为前提,不断开拓我国参与全球经济治理的新局面。

　　三是优化我国税收营商环境,提升我国税制的国际竞争力。新发展阶段,我国要改变以往主要通过出台各类税收优惠政策来吸引外资的传统思路,转向依靠打造国际一流的税收营商环境来吸引全球先进要素资源流入。为此,我国要进一步推动国内税制体系改革。一方面,要对增值税税率进行适当简并和下调,以改善税收营商环境,积极吸引外资回流;另一方面,要继续优化我国的个人所得税制度,适当下调综合所得对应的最高边际税率,并努力提升直接税占比,以增强我国税制的国际竞争力。

　　(二)加强数字经济下的税制体系顶层设计,充分应对数字经济挑战

　　人类社会由工业经济时代转向数字经济时代,原先的商业模式和消费方式等都发生了颠覆性的变化,给全球税收治理带来了前所未有的严峻挑战。我国要构建与更高水平对外开放相适应的税收制度,就要从全球税收共治的视角出发,在对现行税制进行适应性调整的同时,积极参加国际税收协调,为经济数字化下的全球税收合作与挑战应对贡献中国智慧。

　　一是调整优化国内现有的主要税种,以提升其与数字经济发展的适配度。就增值税而言,一方面,要对增值税纳税人的概念做出清晰界定,并进一步明确其征税范围,将目前尚未涵盖的数字产品和服务囊括进来;另一方面,针对因数字经济收入性质模糊带来的增值税税目税率难以准确匹配的问题,可考虑将数字产品和服务适用与其性质相同或类似的产品和服务的税率。

　　就个人所得税而言,短期来看,应对纳税人取得的不同性质所得制定明确的判断依据和规则;长期来看,应扩大综合所得的覆盖面,将生产经营所得纳入。就企业所得税而言,重点是完善对常设机构的确定规则,可考虑将常设机构用实质性存在来替代,以实现税收和实质经济活动之间的相互匹配。

　　二是改革地区间的税收分享制度。当前,地区间税收利益分配失衡的问题主要集中在增值税和企业所得税这两个具体税种上。就增值税而言,有两条改革路径可供选择:一是推动增值税改按消费地原则征税并进行收入分配;

　　二是改增值税为中央税,将税权和收入均划归中央,由中央根据各地区的消费和人口等因素再向下进行分配。两种思路虽各有利弊,但都能有效解决生产地和消费地的分离问题。就企业所得税而言,应按照数字经济下企业的价值创造和生产经营特质,完善总分机构在不同区域之间进行税收分配所遵循的规则,妥善处理企业税源的跨地区转移问题,避免出现地方税收恶性竞争现象。

　　三是加快推动税收征管的数字化转型。一方面,要重视税收征管的技术创新,在其中广泛运用区块链等现代信息科技,努力朝“智能管税”和“以数治税”的方向转变。要将实现税收征管的自动化作为目标,把税收规则和计税方法与纳税人的财务信息系统等连接起来,以达到税款计算、申报和扣缴全过程的自动化、智能化。另一方面,要提升税收征管内外部的联动协同效能,消除各部门之间因各自利益考量而出现的“数据壁垒”,在简化税收征管流程的同时,进一步注重税收良性征纳关系的构建。

　　四是积极参与国际税收协调,为数字经济全球税收治理贡献中国智慧。作为倡导多边主义的数字经济大国,我国要时刻警惕数字经济领域的逆全球化倾向,努力推动国际税收协调与合作。一方面,我国要抢占数字经济发展先机,加快向数字经济强国转变;另一方面,要主动参与制定数字经济全球税收规则框架,并不断增强我国在其中的话语权,为弥合各国数字经济发展鸿沟、公平分配数字经济全球利润等贡献中国方案。

　　(三)主动适应国际税改新趋势,实现制度型开放

　　制度型开放是我国更高水平对外开放的核心内容,显然,实现国内税制与国际税收规则的契合和接轨是题中应有之义。“双支柱”方案的出台显示了国际税改新趋势,明确了未来全球税收治理的新目标和新方向。基于此,我国要构建适应更高水平对外开放的税收制度,就要充分顺应国际税改新趋势,实现我国税制的制度型开放。

　　一是进一步完善国内税法,建立与国际税改新趋势相适应的法规体系。一方面,我国现行企业所得税法规定的征税方式属于全球税制,加上税率较高,在一定程度上对我国“走出去”企业汇回境外利润、吸引大型跨国企业来我国设立总部产生了不利影响。尤其是长期坚持全球税制的美国也借助2017年出台的《减税与就业法案》实现了向有限属地税制的转变,导致我国成为目前世界经济大国中仅有的仍在实行全球征税的国家,税制竞争力劣势越发明显。虽然我国自2020年以来已在海南自由贸易港等地开展了参股免税政策试点,但无论是在适用范围上还是在最低持股比例标准上,都还有较大改进空间。因此,未来我国要积极探索确立以参股免税、有限属地征税为主要内容的输出资本税制,并逐步推广至全国。行业适用范围上可考虑先覆盖全部鼓励类产业,再将其余产业逐步纳入;投资适用类型上可考虑覆盖存量投资,纳入股份转让的资本利得收入。此外,还应下调最低持股比例标准,可考虑降至10%的全球通用标准,并明确最短持股时间。另一方面,我国要积极探索以要素分配法为主要内容的全球利润分配规则在国内的适应性实践,构建新型全球税收征管模式,不断健全防范国际税改和贸易摩擦风险的安全保障机制,为推动公平、包容、互惠的全球税收治理贡献中国力量。

　　二是积极推动各国税收情报信息的交换与共享,严厉打击国际逃避税行为。尽管BEPS2.0时代“双支柱”方案的出台极大地提升了税收透明度,能够有效地遏制跨国数字企业逃避税,但由于数字交易隐匿性较强,数字贸易国际规则又因各国实际国情不一存在不同版本,这就给大型跨国数字企业进行利润转移提供了新的可能性。为此,我国要积极推动国际税收情报信息交换与共享平台的完善,提升各国税收情报的交换质量,促进国际税收征管创新与合作,防范化解国际逃避税行为带来的潜在税收风险。同时,作为倡导多边主义的负责任大国,我国还要助力国际税收协调朝平衡不同发展阶段国家经济利益的方向迈进,为提升全球税收治理能力和水平、重构合理公正的全球税收新秩序做出更大贡献。

——摘自《中国税收政策报告（2022~2023）》