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上海市突发事件人员疏散撤离和避难场所启用应急预案（2015版）

　　1 总则

　　1.1 编制目的

　　建立健全本市突发事件人员疏散撤离和避难场所启用应急机制，提高上海超大型城市人员应急防护和避难安置的应急能力，保障公众安全，维护社会稳定。

　　1.2 编制依据

　　《上海市实施⟨中华人民共和国突发事件应对法⟩办法》《上海市突发事件总体应急预案》等。

　　1.3 疏散安置分类

　　1.3.1 本预案所称的人员疏散撤离和避难场所启用，是指突发事件发生或即将发生时，将危险区域的相关人员疏散安置到避难场所或安全区域的行动（以下简称“人员疏散安置”）。

　　1.3.2 按照地域范围划分，人员疏散安置分为两类：

　　（1）区域内疏散安置。指突发事件发生或即将发生时，组织安排辖区内人员，在本辖区范围内进行疏散安置的行动。

　　（2）跨区域疏散安置。指突发事件发生或即将发生时，因应急处置和人员防护的需要，组织安排本辖区内人员，进行跨辖区疏散安置的行动。

　　1.4 疏散安置分级

　　按照疏散安置的人数规模，本市人员疏散安置分为四级：Ⅰ级（特大规模）、Ⅱ级（重大规模）、Ⅲ级（较大规模）和Ⅳ级（一般规模）。

　　（1）Ⅰ级（特大规模）疏散安置行动，指疏散安置的人员在50万人以上。

　　（2）Ⅱ级（重大规模）疏散安置行动，指疏散安置的人员在10万人以上、50万人以下。

　　（3）Ⅲ级（较大规模）疏散安置行动，指疏散安置的人员在1万人以上、10万人以下。

　　（4）Ⅳ级（一般规模）疏散安置行动，指疏散安置的人员在1万人以下。

　　1.5 适用范围

　　本预案适用于突发事件需要组织本市行政区域人员疏散安置的应急行动。

　　1.6 工作原则

　　以人为本、科学决策，统一指挥、分级负责，条块结合、以块为主，快速反应、协同应对，平战结合、常备不懈。

　　2 组织体系

　　2.1 领导机构

　　《上海市突发事件总体应急预案》明确，本市突发事件应急管理工作由市委、市政府统一领导；市政府是本市突发事件应急管理工作的行政领导机构；市应急委决定和部署本市突发事件应急管理工作，其日常事务由市应急办负责。

　　2.2 应急联动机构

　　市应急联动中心设在市公安局，作为本市突发事件应急联动先期处置的职能机构和指挥平台，履行应急联动处置较大和一般突发事件、组织联动单位对特大或重大突发事件进行先期处置等职责。各联动单位在各自职责范围内，负责突发事件应急联动先期处置工作。

　　2.3 指挥机构

　　当发生突发事件需要人员疏散安置时，在相应市级应急指挥机构设立人员疏散安置工作组，并由相关区县政府负责组织实施。

　　当需要疏散安置较大规模以上人员时，市政府视情成立市人员疏散安置应急指挥部，指挥长由市领导确定，成员由市民防办和市发展改革委、市经济信息化委、市商务委、市教委、市公安局、市民政局、市建设管理委、市交通委、市卫生计生委、市体育局、市绿化市容局和有关区县政府等相关部门、单位组成，开设位置根据应急处置需要确定。有关区县政府成立现场指挥机构，并在市人员疏散安置应急指挥部的统一指挥下，具体组织实施人员疏散安置等工作。

　　2.4 工作机构

　　本市各类突发事件主管部门、应急管理工作机构具体负责相关突发事件人员疏散安置的常态管理。

　　市民防办负责市级突发事件人员疏散撤离和避难场所启用应急预案保障，并对各区县相关预案的实施情况进行指导和督查；收集、汇总、上报相关数据资料；统筹协调全市应急避难场所的建设与管理，并会同相关部门检查督导。

　　2.5 专家机构

　　本市各类突发事件主管部门、避难场所主管部门、各应急管理工作机构负责组建相关突发事件专家组，为突发事件处置及人员疏散安置提供决策咨询建议与技术支持。必要时，参与指导人员疏散安置行动。

　　3 预防与信息管理

　　3.1 监测预报

　　3.1.1 本市各类突发事件主管部门、各应急管理工作机构负责搞好相关突发事件的信息监测、预测和预报。及时向上级部门提出可能受到危害区域的人员疏散安置建议，内容主要包括：突发事件可能危害区域、时间、强度及后果，人员疏散安置的范围、对象、时间及转移路线、时限和安置区域等。

　　3.1.2 各区县政府、市有关部门和责任单位负责各自行业领域突发事件相关信息的汇总、收集和研判，并根据需要提出人员疏散安置的建议和计划，重要预报信息应当立即报送上级有关部门。

　　3.2 信息报告与通报

　　一旦发现和掌握需组织人员疏散安置的灾情、险情，有关单位、社区和市民要及时通过“110”向市应急联动中心报警。市应急联动中心接警后，立即将警情信息通报相关区县政府和市有关部门，并由相关区县政府会同市有关部门迅速组织开展人员疏散安置。当突发事件需要组织较大以上规模人员疏散安置时，应当在事发后30分钟内以口头方式、1小时内以书面方式向市政府总值班室报告。发生特殊情况，应当立即报告。

　　4 应急处置

　　4.1 即时处置

　　当突发事件需要组织人员疏散安置时，事发地区县政府和单位要立即组织有关应急力量，采取有效措施，实施即时处置。同时，向上级报告有关情况。

　　4.2 先期处置

　　市应急联动中心接报后，负责组织、指挥、调度、协调各方面资源和力量，对突发事件人员疏散安置进行先期处置。

　　4.3 分级响应

　　4.3.1 Ⅲ级、Ⅳ级响应

　　由相关事件主管部门或应急管理工作机构、市应急联动中心会同事发地区县政府决定响应等级，并启动Ⅲ级或Ⅳ级响应，统一组织指挥协调人员疏散安置行动。各有关部门和单位按照各自职责和分工，密切配合，共同实施。

　　4.3.2 Ⅰ级、Ⅱ级响应

　　在国家有关部门和市政府的领导下，成立市应急指挥部，统一组织指挥人员疏散安置行动。以相关区县政府为主，有关部门和单位按照各自职责和分工，密切配合、共同实施。市应急指挥部要及时将人员疏散安置情况报告市政府和国家有关部门。

　　4.3.3 响应等级调整

　　响应等级一般由低（Ⅳ级）向高（Ⅰ级）递升，出现紧急情况和严重势态时，可直接提高响应等级。市政府及有关应急机构根据突发事件的态势、影响和处置需要，可以决定或变更响应级别。

　　4.4 应急指挥

　　4.4.1 当突发事件需要组织人员疏散安置时，相关事件应急处置指挥机构或市应急联动中心应当及时向有关区县政府、部门和单位下达人员疏散安置的指令，内容主要包括：突发事件发生或可能发生的时间、区域、范围与程度，人员疏散安置的范围、对象、编组及时间，转移方向、路线与方式，转移集结的地点和时间，避难场所的启用、安置地域运行保障及有关注意事项等。

　　4.4.2 人员疏散安置指令下达的同时或稍后，现场指挥部要及时向相关地区（单位）和人员发布实施人员疏散安置的通告。通告内容应当简明扼要，主要包括：人员疏散安置的原因与范围、对象，集结地点与时间，避难场所位置、安置地域、行动路线及注意事项等。

　　4.4.3 人员疏散安置指令、通告的发布与解除，可通过电话、传真、广播、电视、警报器（车）、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行，对老、弱、病、残、孕等特殊人员以及学校等特殊场所和警报盲区，应当采取适当的告知方式。

　　4.5 疏散撤离

　　4.5.1 事发地区县政府及有关单位在接到市应急指挥机构人员疏散安置的指令后，要立即通知所属乡镇（街道）并组织有关人员向预定地点或指定区域转移。其程序包括：

　　（1）发布人员疏散撤离通告与行动信号；

　　（2）组织疏散撤离人员集中和编队；

　　（3）组织疏散撤离人员向预定地点或指定区域转移。

　　4.5.2 人员疏散撤离行动，通常以居委会、行政村或企事业单位等为基本单元，编成疏散撤离梯队，人数较多的居委会、行政村和单位可编为2个以上梯队。事发地区要尽可能安排多条路线组织疏散撤离，在一条路线上疏散撤离的，各梯队按时间先后顺序相继疏散撤离。情况紧急时，要立即通知处在危险区域的人员，自行向安全区域疏散撤离。

　　4.5.3 人员疏散撤离后，事发地区县政府要组织乡镇、街道、居委会（村委会）及有关单位指派专人逐户检查，以防遗漏而造成不必要的人员伤亡和财产损失。

　　4.5.4 人员疏散撤离通常通过陆上交通方式进行。必要时，也可通过其他交通方式疏散撤离。

　　4.6 避难场所启用

　　4.6.1 事发地区县政府及有关单位在接到市应急指挥机构启用避难场所、接收安置受灾人员的指令后，要立即组织实施。其程序包括：

　　（1）发布启用避难场所、接收安置受灾人员的通告；

　　（2）确定需要启用的避难场所，启动避难场所应急设施设备；

　　（3）引导受灾人员有序进入避难场所；

　　（4）妥善安置进场受灾人员、提供必要的基本生活保障。

　　4.6.2 按照上级或市应急指挥机构的指令，相关区县政府及有关单位负责组织实施辖区内避难场所的启用、运行，保障受灾人员的接收安置，避难场所的权属和管理单位要积极配合。

　　4.6.3 控制避难场所容量与安置受灾人数比例，避免造成拥挤和超负荷运转，为进入避难场所的受灾人员提供基本的安全避护。

　　4.6.4 进入避难场所受灾人员的基本生活，由所在区县政府负责保障。

　　4.6.5 跨区域疏散安置的受灾人员安全避护和基本生活保障，由市应急指挥机构负责统一组织协调，承担接收安置任务的区县政府和相关部门负责具体落实。

　　5 后期处置

　　5.1 人员返回

　　5.1.1 当突发事件危害已消除或得到有效控制时，要及时组织疏散安置人员撤出避难场所、返回原住地。疏散安置人员撤出避难场所、返回原住地的指令和通告，由组织人员疏散安置的机构发布。必要时，也可由相关主管部门或应急管理工作机构发布。

　　5.1.2 组织疏散安置人员撤出避难场所、返回原住地，其梯队编成、撤离路线与组织方式等，可参照先前人员疏散安置行动实施。必要时，也可采取其他有效方式组织实施。

　　5.1.3 安置地区县政府要负责做好疏散安置人员撤出避难场所的相关工作。

　　5.2 信息发布

　　5.2.1 组织特大规模、重大规模或跨区域人员疏散安置行动时，经市政府授权，由市政府新闻办及时、准确发布人员疏散安置的行动指令和相关信息，并负责现场媒体活动管理。

　　5.2.2 较大规模、一般规模人员疏散安置行动的信息，由突发事件处置责任部门、单位和区县政府等组织发布。

　　6 应急保障

　　各级政府及有关部门要按照本预案，切实搞好突发事件人员疏散安置的各项保障，确保人员疏散安置工作的顺利开展。

　　6.1 避难场所保障

　　6.1.1 市民防办负责统筹协调避难场所的建设和管理。各区县政府、有关部门和单位要根据避难场所规划布局，利用公园绿地、大型场馆和学校校舍等新建改建，加快建设布局合理、设施齐全、标识统一的各级各类避难场所。

　　6.1.2 本市各避难场所的日常维护和管理，分别由其权属或管理单位负责，确保应急时能够正常使用。

　　6.1.3 各区县政府要组织编制突发事件人员避难场所启用和开设应急预案。

　　6.2 交通运输保障

　　交通、公安等部门按照各自职责，优先安排和调度保障人员疏散安置的交通工具与交通线路。必要时，对现场及相关道路实施交通管制，开设应急专用通道，确保人员疏散安置安全、快速。

　　6.3 物资保障

　　市发展改革委、市经济信息化委、市商务委以市级重要商品储备体系为依托，负责本市人员疏散安置所需相关基本生活用品等物资的协调保障。市民政局负责社会捐赠活动的组织、款物接收、管理和分配。各区县政府根据有关规定，搞好本级和辖区内突发事件人员疏散安置所需物资的储备和应急供应。

　　6.4 医疗卫生保障

　　市卫生计生委负责组建医疗卫生应急救援专业队伍，组织开展医疗救治、疾病防控等工作。必要时，动员组织社会资源参与突发事件人员疏散安置的现场应急救护与卫生防疫保障。

　　6.5 治安维护保障

　　市公安局负责突发事件人员疏散安置的治安维护。加强对人员疏散安置的重点区域、场所、线路、人群及重要物资和设备的安全保护，依法打击违法犯罪活动。必要时，按照有关规定，协调驻沪部队、武警部队和民兵预备役队伍参与人员疏散安置的治安维护。

　　6.6 通信信息保障

　　市经济信息化委、市通信管理局、市文广影视局等部门负责建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信相配套的应急通信系统，确保人员疏散安置行动的通信顺畅。

　　6.7 经费保障

　　6.7.1 本市突发事件人员疏散安置的日常管理所需经费，由市、区县财政按照部门预算管理规定予以保障。人员疏散安置行动所需经费，由相关单位按照有关预案和规定，报市、区县财政部门审核并按照规定程序报批后落实安排。

　　6.7.2各级财政和审计部门要对突发事件人员疏散安置财政保障资金的使用和效果进行监管与评估。

　　7 预案管理

　　7.1 预案解释

　　本预案由市民防办负责解释。

　　7.2 预案修订

　　市民防办根据实际情况，适时评估修订本预案。

　　7.3 预案报备

　　市民防办负责将本预案报上级备案。

　　各区县政府和本市相关部门、单位分别负责本级和本部门、本单位此项应急预案的制订、评估和修订，并报市民防办备案。

　　7.4 预案实施

　　本预案由市民防办组织实施。

　　本预案自印发之日起实施，有效期为5年。

　　附件：

　　1.成员单位及职责

　　2.避难场所分类分级

　　

　　附件1 成员单位及职责

　　市发展改革委、市经济信息化委、市商务委：以市级重要商品储备体系为依托，负责突发事件人员疏散安置所需相关物资的协调保障。

　　市教委：组织协调各级各类学校，编制、实施学校突发事件人员疏散安置应急预案；协助开设避难场所和救灾物资供应站。

　　市公安局：指挥市突发事件人员疏散安置的现场警戒、道路交通管制和避难场所的治安维护，配合搞好人员疏散、转移和安置。

　　市民政局：负责救灾物资储备，保障启动人员疏散安置Ⅰ级（特大规模）、Ⅱ级（重大规模）响应后避难场所内人员食品和饮用水供应；负责社会捐赠活动的组织、捐赠款物接收、管理和分配。

　　市财政局：负责突发事件人员疏散安置的资金安排、拨付和监督检查。

　　市建设管理委：组织、协调、督查落实突发事件人员疏散安置所需避难场所的建（构）筑物、市政、公用设施的安全措施；组织协调避难场所因灾受损的建（构）筑物、市政、公用设施的修复。

　　市交通委：组织、协调突发事件人员疏散安置所需交通运输队伍和运力，保障人员疏散安置和应急物资的运输。

　　市水务局：组织、协调突发事件人员疏散安置所需的应急供水和避难场所供水设施设备的修复。

　　市卫生计生委：做好突发事件人员疏散安置过程中的疫情防控、卫生监督和医疗救护工作。

　　市体育局：组织、协调突发事件人员疏散安置所需体育场馆的开放，协助在辖区内体育场馆开设避难场所。

　　市绿化市容局：组织、协调突发事件人员疏散安置所需公园绿地的开放，协助所在辖区内公园绿地开设避难场所。

　　市政府新闻办：经市政府授权，及时、准确发布市突发事件人员疏散安置的行动指令和相关信息，并负责现场媒体活动管理。

　　市通信管理局：组织、协调各电信企业配合相关主管单位，做好应急避难场所的固定电信网络和政务800M通信网的配套建设工作，并在必要时提供应急通信保障。

　　市电力公司：组织、协调突发事件人员疏散安置所需的应急供电和避难场所供电设施设备的修复。

　　区县政府：具体组织实施辖区内突发事件人员疏散安置和避难场所启用的相关行动。

　　

　　附件2 避难场所分类分级

　　1．本预案所称的避难场所，是指以应对地震灾害为主，兼顾其它灾害事故，利用室外开阔场地和坚固室内场馆，配置必要应急设施设备，以接收、安置和救济受灾人员，为受灾人员提供安全避护和基本生活保障的场所。

　　2．按照场所的用地属性，本市避难场所分为两类：

　　（1）场地型避难场所。用地类型为具有一定规模的公园、广场、公共绿地、体育场、学校操场等室外开阔场地的避难场所。

　　（2）场所型避难场所。用地类型为具有一定规模、安全的学校室内场所、体育馆、影剧院、宾馆饭店、救助站、度假村等坚固室内建筑的避难场所。

　　3．按照场所的容量能级，本市应急避难场所分为三级：

　　（1）Ⅰ级避难场所。指较长时间应急避难场所，可供受灾居民避难生活30天以上，面积在20000平方米以上（浦西内环以内15000平方米以上），服务半径5000米的场所。

　　（2）Ⅱ级避难场所。指临时应急避难场所，可供受灾居民避难生活10天以上至30天以内，面积在4000平方米以上，服务半径1000米的场所。

　　（3）Ⅲ级避难场所。指紧急避难场所，可供受灾居民避难生活10天以内，面积在2000平方米以上，服务半径500米的场所。