专家观点
中国应急管理从灾后救助转向灾前防范
来源：皮书数据库作者：段华明发布时间：2018-05-01
传统的直接救灾应急模式，工作重心是突发事件发生以后怎么办。这种回应性的行为，侧重于突发事件的事后保障，但预先防范功能较弱，善后处理投入太大，显得消极被动。我们认为，最有效的风险管理是能够有效的规避危机与灾害的发生。现代意义上的应急管理由事件发生后的被动应对转向从事前预防直至事后提高的全面危机管理，应急管理体制建设逐渐成为政府管理最为关注的领域，同时这一领域在人力、权力、财力方面也耗费较多。
现代突发事件应急管理的工作重心更倾向于事前防范。它已经从反射式的反应模式，转移到以注重预防、充分准备、反应迅速、应对协调的综合系统模式，即从被动应对到主动预防或缓解，从而把可能的危害降低到最低程度。一些发达国家的应急管理已经将事前防范工作趋向于常规化，纷纷出台了相关的法规和预案对防范工作进行全面的部署。中国政府的应急管理工作特征是以防为主，防救结合，综合减灾的总方针。我们清楚地认识到，在突发事件应急中，防灾的重要性远大于救助，防灾成本永远小于救灾成本，有所谓“防灾一，救灾七”的说法。目前国家的财政在救灾救助上花钱很多，也很大方，但是在预防领域花的钱却比较少。这些年，防灾用钱基本没有增长。[12]所以，我们工作的着力点是要把风险管理整合到政府日常的政策管理、项目管理、资源管理中去，切实改变长期以来“有钱买棺材，无钱治病”的现象。以公共利益为目标，坚守应急财政过程、手段以及对象的公共性，保障应急财政的社会效益。
中国已形成从国家总体预案到专项预案、部门预案、地方政府及部门预案、企事业单位预案和重大活动预案的应急预案体系，而且确实发挥了重要作用。但政府在2008年雨雪冰冻应对过程中凸显出这个体系还存在问题：（1）对类似于雨雪冰冻灾害这种从单灾种演变成多灾种、从自然灾害次生出其他灾害类型的巨灾系统，缺乏预见性和相应专项应急预案，出现了预案体系中的盲点。当国家气象局于1月8日第一次发出暴雪橙色预警时，并没有引起各相关部门的足够重视。（2）相关预案之间缺乏高效衔接，各部门、各地以及条块之间缺乏有效、及时的沟通。尽管在国家专项预案和有关部门的预案中都有防范应对雨雪冰冻等内容，但是南方各地由于缺乏应对冰雪灾害经验，此次灾害超出各省级政府处置能力，且波及20个省（区、市），南方有些省没有及时请求解放军和武警部队的支持与协助，国家总体应急预案启动的时间也有点晚等，这些原因导致预案间、各部门间缺乏高效互动。（3）中国现状基本是高风险的城市，不设防的农村，应急预案真正进社区、学校、厂矿、农村，进每一个基层还有很大差距，全方位应急预案体系必须大力提高基层应急的能力。另外，笔者认为，国家一级的应急预案都已公开，各省的应急预案理应全面公开。
近年来全国发生多起公交车纵火案，这再次引发社会对公交安全问题的关注，公安部表示要严打严防地铁公交暴力犯罪。2014年7月11日，长沙发生公交纵火案，犯罪嫌疑人陈某森，30岁，自称因未找到工作且仅剩几十元钱，于是产生了“搞点事然后去坐牢蹭饭”的念头；2014年7月5日，杭州发生公交纵火案，犯罪嫌疑人包来旭，1980年出生，警方通报称其性格孤僻内向，有厌世情绪，嫌疑人曾向他人流露过要效仿制造恶性事件扬名的念头；2014年2月27日，贵阳发生公交纵火案，犯罪嫌疑人苏某，自称因怀疑妻子有婚外情而心理失衡、迁怒社会，携带汽油在公交车上点燃。2013年6月7日，厦门发生公交纵火案，犯罪嫌疑人陈水总，生于20世纪50年代，因自感生活不如意，悲观厌世，而泄愤纵火。这些公交车纵火作案者的人生经历和作案动机，或多或少有一些重合之处。他们大多都处在社会的底层，多因自己的生活、工作不顺，或身患疾病，对有的事件不满而迁怒他人，报复社会，从而将罪恶的双手伸向了无辜的群众。“报复社会”虽然是一个很笼统的说法，但也向我们指出了解决之道：只有社会让更多的人感到温暖，才会有更少的人铤而走险。所以，政府部门要高度重视风险危机的社会性成因，适应新常态，早作谋划，未雨绸缪，及时采取防范和应对措施，尽可能减少其负面影响。
——摘自《应急管理体制机制研究》
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