中国非常规突发事件应急预案研究

　　应急管理，预案先行。应急预案是危机管理的核心环节，是“一案三制”的基础。当前，我国各级政府及其部门和企事业单位“横向到边、纵向到底”的应急预案体系已经基本建成，这些应急预案涵盖了综合预案、专项预案、部门预案和企事业单位应急预案，体系庞大，数量较多。但是，目前我国的应急预案体系基本是以应对常规突发事件为主，对于非常规突发事件的应对，目前我国尚未建立起有针对性的应急预案体系。实践中，突发事件一旦超出常规或超过预期，往往要靠临时协调进行应对，难以在第一时间根据预案组织有效应对。因此，亟须从国家层面加强预案体系的顶层设计，研究专门针对非常规突发事件的应急预案体系编制与完善方法，为有效应对非常规突发事件提供具有可操作性的预案依据。

　　本书聚焦非常规突发事件应急预案方法这一关键问题，主要开展以下几个方面内容的研究。

　　一是梳理当前国外和国内开展应急预案方法研究的现状。一方面，研究代表性国家的中央政府或联邦政府应急预案管理模式。在应对非常规重大突发事件的过程中，美国、英国、日本、德国等都形成了各自中央（联邦）政府层面的应急预案体系。本书将选取上述典型国家，对比分析其国家层面的应急预案管理模式，重点从情景预测和风险评估两个角度切入，关注各国在应对非常规突发事件时预案管理中的经验得失，总结出可供参考借鉴的关键要素。兼顾国内学术界对应急预案管理及编制方法的研究进展，对其中的核心观点进行总结提炼，为开发适合我国国情的应急预案修订完善方法提供思路借鉴。另一方面，梳理国内当前对应急预案方法研究的进展和存在问题。详细总结当前研究取得的成果，并找出其中存在的问题，将非常规突发事件这一关键要素与已有的研究和编制方法进行比对，从中归纳出能够适应非常规突发事件的应急预案方法思路。

　　二是分析梳理当前我国非常规重大突发事件应急预案编制与管理中存在的突出问题。我国已有的国家级专项应急预案与非常规突发事件的应对要求还颇有差距。现有预案体系缺乏前瞻性设计而导致重大情景缺失，缺乏系统设计而导致预案功能碎片化，编制存在模板化而导致预案适用性不足。本书将结合南方雪灾、“5·12”汶川大地震、天津港“8·12”大爆炸事故、“非典”疫情、甲流防控以及“7·5”事件等国内典型非常规突发事件，从顶层设计、组织体系、应急管理关键流程、信息流转、应急资源管理、中央/地方事权关系、情景构建等关键要素入手，系统分析国家层面应急预案在应对非常规突发事件时存在的主要问题和薄弱环节。

　　三是研究基于风险评估的非常规突发事件情景构建模型。采用风险辨识方法，按照各类“特别重大”事件标准及超常规事件场景进行危险源的系统梳理，结合十余年来国内、国际典型的重大突发事件，通过风险评估方法构建出国家层面应急预案需要重点关注的情景。重点对极端小概率事件、历史上未发生的重大灾难、复合型和跨界重大事件等场景进行勾画，建立起国家层面应当重点予以关注的非常规突发事件情景组。

　　四是初步提出“风险-情景-任务-能力”的非常规重大突发事件应急预案修订与完善模型。在上述研究基础上，以风险评估为切入点，以情景构建为基础，以应对资源准备为核心，对非常规突发事件应急预案编制与管理方法进行凝练与系统整合，初步提出基于“风险-情景-任务-能力”的非常规突发事件应急预案模型，为进一步改进和完善预案体系提供可供参考的模型与方法。

　　五是提出我国非常规突发事件应急预案体系的完善建议。基于以上问题梳理和重大情景构建的结果，对我国现有的国家层面应急预案体系建设提出完善的对策与建议，并从组织结构、央地权责设置、信息流程、资源配置四个核心要素入手，对典型国家级预案的完善提出可供参考的思路和建议。

　　——摘自《中国非常规突发事件应急预案研究》