基层防疫应急预案的运行障碍 及其功能修复

　　基层防疫应急预案的功能修复路径

　　通过探究基层防疫应急预案运行的各种制度障碍，可以观察应急预案运行不畅背后的深层次原因，在于疫情防控过程中政府、社会、公众之间存在一定张力，单纯依靠自上而下的防疫决策响应方式，不利于激发基层政府和社会组织的抗疫能力，也不利于有效解决先期处置无力、预警机制和缺乏法律依据的问题。因此，我国的疫情防控应急管理应当由自上而下的中心控制模式转变为上下联动的多元治理模式。本文沿着这一制度模型框架，进一步提出我国基层防疫应急预案的功能修复路径。

　　1.加强基层应急预案先期处置功能

　　人们对传染病疫情的认识是一个逐渐的过程，这本质上是一个科学问题。从突发公共卫生事件发生到疫情确定启动应急响应前，尽管尚未完全了解此类传染病的各种科学特征，但是并不意味着人们无法采取合理手段抑制疾病的发生传播。这一阶段是疫情防控的黄金时间，加强完善基层防疫应急预案的先期处置功能，本质上是通过事先的想象与计划，为未来应急管理做充分准备。由于尚未确定疾病是否属于传染病，因此不能采取隔离观察等应对措施，但可以采取劝诫引导、物资发放、追踪回访等先期处置措施。同时，应引入信息竞争机制，为广大公众和社会组织启动应急预案提供足够的信息供给。

　　2.重塑基层疫情防控预警机制

　　传染病监测预警是启动防疫应急预案的前提条件。不同主体制定的疫情防控应急预案应当具备不同的启动条件，应当避免过去应急预案启动条件“上下一般粗”的问题。基层应急预案具有先期应急处置优势，应当适当降低其应急预案启动条件。省级应急预案连接地方政府和中央政府，应着重挖掘其信息传递的功能优势。国家层面应急预案掌握全国的防疫应急资源，应保持其统一协调的功能定位。设计疫情防控应急预案启动条件，应考虑制定主体抵御传染病疫情的能力、对于疫情信息的敏感度和距离传染病危险源的路程等合理的相关因素，可以分梯次、分领域、分地域、分级别设计，对应疫情防控的不同特点，逐步触发升级疫情防控应急预案。同时，应当依靠先进的科技手段，运用大数据、物联网、5G等技术措施提升疫情监测预警能。基层防疫应急预案的运行障碍及其功能修复力，提高应急预案启动实施的自动化、智能化水平，减少人为的不当干预，解放人力的大量投入，增强应急预案实施的客观性与科学性。

　　在上下联动的多元治理模式中，疫情防控应急预案的制定主体更为多元，政府、社会组织和公众从不同的安全需求和利益视角出发，有针对性地制定符合自身情况的疫情防控应急预案。疫情防控应急预案制定主体的增多并不必然造成应急预案运行的低效和混乱。应急预案制定主体的增多，应相应带来应急体制、应急机制和应急法制的变化，一些新的问题有待进一步研究确定，如哪些事项的应急处置属于政府层面的权力范围，不同主体制定的应急预案效力等级如何确定，部分主体违规启动应急预案造成损害，应当如何追责等。同时，对于一些共同涉及的应急处置事项，上级政府应当统筹协调，尤其是涉及跨地域、跨领域、跨部门、跨层级的应急事项，努力实现不同应急预案的有效衔接，避免不同应急预案的不当冲突。

　　3.供给基层防疫应急预案法治资源

　　基层防疫应急预案的顺畅运行，离不开应急法制提供足够的法治资源。疫情防控过程中，应急处置的正当性需要权威性、急迫性和合法性三者同时补充，单纯依靠权威性、急迫性难以长久支持疫情防控工作，更需要合法性为防疫工作补足正当性需求。习近平总书记指出，依法科学有序防控至关重要，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力。应急法制与应急预案产生运行障碍，一方面需要化解法律之间的矛盾冲突，另一方面应着手修订应急预案本身，努力做到预案中的每项内容都必须有确切的法律依据。保持应急预案与应急法制的良性互动，尤其是保障基层防疫应急预案法治资源供给，对于开展基层疫情防控工作尤为重要。

 

　　具体来说，统筹修订《传染病防治法》和《突发事件应对法》等法律，化解涉及信息收集、研判和公布、预警期启动、应急响应机制启动、危险区域或疫区宣布、应急措施规定等方面的法律冲突。对照应急法制要求，修改基层防疫预案中的违法规定，基层政府出于维护公共利益和社会秩序的考量，应当严格依照应急法制的要求，按照行政程序启动疫情防控应急预案，依法合理采取必要的疫情防控处置措施。对于影响基层应急预案运行的重要事项，应急法制应当给予详细规定，如完善突发公共卫生事件的确认和宣告制度，规定公民基本权利保障制度，细化财产补偿制度和补充疫情防控行政监督制度，等等。

 

——摘自《中国法治政府发展报告（2020）》