专家观点
粤港澳大湾区重大突发公共事件的 应急协同治理机制研究
四、应急协同治理机制建设中的应然目标与建议
应急协同治理机制的运作应是动态且有序的过程,应急主体之间进行平等协商是应急管理的基础,安全监测和预警是前提,这两个环节做得好,后续对突发公共事件的综合处置和信息通报才能有章可循,稳扎稳打。从自然环境来看,粤港澳大湾区地处东南沿海地区,地质构造复杂,受地理位置影响,时常面临风暴潮以及台风的威胁;从社会环境来看,湾区人口构成多元,资本结构复杂,要素流动迅速。总之,大湾区内面临的潜在风险问题不容忽视。建立完善快速响应机制,不仅可以防范湾区内的潜在风险,还可以对突发公共事件进行有效的预防、预测和预警,在粤港澳大湾区的应急管理体系中应该予以重视。该部分针对上文提及的粤港澳大湾区在快速响应机制中存在的问题,提出如下建议。
(一)平等协商机制
1.建立有效协商机制
机制的建立并非止步于协议的制定,而是依靠长期有效的落实和监督。要从根本上解决协商效率低下、机制难以维系的难题,需要从不同层面予以考虑和入手。
首先,在宏观统筹层面,由于粤港澳大湾区自身区域涉及“一个国家、两种制度、三个独立关税区”的特殊性,三地政府治理模式呈现较大差异,因而在落实既有的府际协议时难以再进一步展开深度对话。因而,粤港澳大湾区可参考如欧盟等跨区域、跨制度性质组织的自然灾害事件联合治理经验,在常态化情境下制定三地总体的应对协商指引,并结合《规划纲要》的指导意见以及党和国家的会议精神定期制订和修改涵盖大湾区对话交流、联防联控的共同行动计划。
在府际互动层面,鉴于已有府际协议内容较为笼统的问题,粤港澳大湾区三地政府以及各地方政府可在《规划纲要》的整体框架下重新审视并调整府际协议的合作内容,提高协议的操作性与合理性,并完善相关责任条款和惩罚机制,使“有措必行,有错必纠”。同时,活化利用已有的沟通协商平台和渠道,在形式和内容上结合三地政府治理的特性予以优化,使得平台成为真正凝聚三地环保共识、加强信息共享、提升自然灾害处置能力的有效载体。
2.提高法律协同水平
依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,也是坚持“一国”之本、善用“两制”之利的关键要求。因此,法律协同是粤港澳大湾区实现可持续发展的必由之路。为破解粤港澳三地对自然灾害事件应对协商效率低下的问题,需要从增强法律层面的根本保障着手。
首先,法律基础是对话协商机制得以开展的根本依据和保障。考虑到大湾区特殊的跨域性和跨制度性,在参考世界三大著名湾区相关立法实践的基础上,粤港澳大湾区可参考联邦性质的纽约湾区立法尝试,采用软法性质的府际协议与硬法性质的政治协定相结合的形式完善相关法律基础。而硬法性质的政治协定,需要上级政府部门的统筹与制定,将中央政府部门纳入具有法律效力的政治协定的制定议程当中并充当重要主体。
其次,法律协同的关键在于弥合法律差异,强调其中的共性。因而,在面对标准差异阻碍协商开展的问题时,粤港澳三地需要贯彻“求同存异”的原则,在既有标准差异的背景下,尝试参照如欧盟等跨制度性联合体的相关环境保护与自然灾害处置标准,或采用具有中国特色的试点做法,先在部分区域开展构建统一标准的尝试,从而在不断总结经验和定期交流的基础上再考虑逐步扩大,实现渐进式的法律协同优化。
3.提升对话协商地位
公共安全属于公共服务,其背后不仅反映出政府部门的治理能力,更关系到广大人民群众的生命健康安全。因而,粤港澳大湾区内部应摒弃原有出于地方保护主义或政绩导向的传统认识,对突发公共卫生事件的危害以及协同治理的重要性给予充分重视,并从提升三地政府间对话协商的地位开始着手,提升三地的协同水平。
首先,大湾区内部需要弥合三地在突发公共卫生事件应对上的理念差异。实际上,港澳地区具有“一国”优势与“两制”便利的得天独厚优势,因而可充分结合中央政府给予的资源支持与协助以及特区自身享有的高度自治权和被赋予的一定自由裁量空间。因此,相对于各自防控而言,三地可充分利用这一优势,在灵活应对本地疫情的同时展开全方位、高频率的对话协商,既能快速有效地实现信息共享,又能在交流过程中学习对方先进经验、提升自身应对能力。
其次,提升三地协商过程的信息透明度,能有效提高三地在危机情境下的信任程度,从而在根本上提升对话协商机制的受重视程度。危机情境下的信任可谓是危机管理成功与否的关键。因而,在平等协商得以开展的基础上,提升突发公共卫生事件的相关数据、资料等的透明度和精细程度,达成内部在这方面的统一,能有效增强大湾区内部的信任,进而提升三地进行长期协商和沟通的积极性。
4.完善法律上的支撑
粤港澳大湾区三地缔结的卫生安全协议及机制发挥效用的关键,在于法律层面的保障和支撑。因而,在完善粤港澳大湾区突发公共卫生事件应对的相关法律法规时,需要从常态化与非常态化两种情境予以考量。制定总体防控规划是有效破解协商不足难题的一大关键。而与自然灾害应对立法类似,在制定应对处置突发公共卫生事件的总体规划过程中,中央政府部门需要发挥协调和推动的作用,与大湾区内部各政府进行充分沟通、收集意见,针对既有的信息共享平台与信息发布渠道缺失的问题进行精准立法,在具有一定法律效力的总体规划及相关文件中明确规定以上内容。在常态化情境下,中央政府部门需要监督三地政府定期开展信息交流、认真贯彻规划内容、实现常态化的协商互动并维护信
息共享平台的运作。而在具有紧迫性的非常态化情境下,大湾区内部政府需要充分发挥平台和渠道的作用,及时将各自区域的相关信息予以上报,并通过平台实现信心交互,达成相配套的防控意见,从而在高效的信息交互与协商交流基础上发挥危机协同治理的最大效益。
(二)快速响应机制
1.探索应急响应优势互补新机制,实现湾区统筹发展
粤港澳大湾区由香港、澳门以及珠三角九个城市构成,从沿海向内陆延伸,区域与区域间发展既相互独立,又彼此依赖。各个城市在应对重大突发公共卫生事件时拥有的资源、优势、特色、禀赋各不一样,因此,充分发挥各地区的优势和特色,取人所长,补己所短,实现地区与地区间的通力合作,是应急管理过程中保障快速响应机制运行的有效措施之一。首先,建立粤港澳大湾区应急协调平台。《规划纲要》对粤港澳大湾区的应急合作做出了明确规定和指示:“完善突发事件应急处置机制,建立粤港澳大湾区应急协调平台。”应积极搭建应急协调平台以作为粤港澳大湾区内突发事件的应急处置机构,充分发挥其统筹全局、指挥协调的效用。其次,统筹规划大湾区内的总体应急资源,结合粤港澳大湾区资源互补、经济互通、地域互联、技术互促的实际情况,站在高位,立足全局,统筹规划应急资源,实现良好的引导和应急资源的合理布局。如香港在建筑工程管理及应急处置方面的经验非常独到,广东在冶金、化工等工业安全管理上积累了较为有效的经验,港澳的城市精细化治理效果颇好。根据各个区域的特色和优势,整合多方资源,以建立起长效稳固的快速响应机制。最后,要兼顾不同类型的灾害要求,做好应对自然灾害事件、突发公共卫生事件等突发性事件的应急要求,实现应急资源的弹性布局。
2.加强城市间互动联系,构建双边、多边突发事件预测预警机制
首先,打造统一的应急管理预防、预测、预警信息共享新平台。运用数字化、网络化、智能化的新技术手段,横向上整合公安、气象、海洋、自然资源、林业等各部门的基本应急信息,纵向上上联省市、下联各镇、街道,促进应急管理信息共享的“横向到边,纵向到底”,打通救援队伍、应急物资、专家库、法规库、案例库、应急知识库等应急资源之间的沟通渠道。建立数据“一张图”,搭建起统一指挥、快速响应、信息共享、可视化管理的应急指挥平台。其次,重视各个城市间的深入合作,共同开展湾区内监测、预警工作的思想引导。在出台应急预案编制指南、加强应急预案修编工作的基础上,不仅要加大对气象、防汛科技的投入,提高对自然气象和地理环境变化的观测精度和准度,还要强化对公共卫生事件的监测和把控,通过科学精准、系统专业的监察体系,做好公共卫生事件监测工作,谨防疫情扩散。最后,建立人才共享数据库一是在大湾区内部建立以应急预测预警为主要研究方向的专家智库,并进行分类建档,这样无论是面临自然灾害事件还是突发公共卫生事件,都能及时从档案库中调取专家的信息。二是打造常规应急救援基地和专业应急救援队伍,并实现人才以及人才资料在各个地区之间的共享流通,这样当面临突发公共事件时,便能实现地区间人才的流动和互补,提高应对突发公共事件的效率。
(三)综合处置机制
1.克服行政区划因素的边界硬约束,创新区域协调合作机制
一方面,在科技、文化方面,优势互补,建立应急协同治理合作关系。另一方面,建立并完善区域治理联动机制。德国在区域协同治理方面实现均衡的原因是在法律法规、空间规划、宏观政策和公共事务方面进行突破,对于粤港澳重大突发事件应急协同治理,可以借鉴德国区域联合会经验,打破行政框架制约,探索成立粤港澳大湾区联合会,作为三地派出机构,在坚持“一国两制”的前提下,协调大湾区不同法律制度框架下的公共卫生事件、自然灾害事件等具有跨界性的关键领域,推动联合协同治理。另外,建立区域关于重大项目的沟通机制。对于协同治理具有跨界性的突发事件项目,涉及区域共同利益时,要在利益平衡的前提下,突破行政划分的属地管理局限,建立应急协调联动机制,实现跨地区合作、跨地区推动。
2.坚持党的统一领导,发挥制度优势
面对跨界性较强的突发公共卫生事件和自然灾害等领域,从国家层面上,应急管理部、卫健委与公安部三个主体部门应树立“全国一盘棋”的思想,与港澳联席会议协同配合;加强党对应急管理统一领导和协调,建立新的高规格议事协调机构,突破体制性障碍,推动三地形成高效的跨界危机常态治理体系;三地要设立突发事件信息整合中心,并对重点问题组织三地应急与相关部门分析、研判三地自然灾害、公共卫生事件等的灾难形式,实现突发事件信息的互联互通,构建一个应急信息共享的网络。具体可以利用现代信息技术,建立信息交流平台,实现数据共享;粤港澳三地要制定统一标准,确保应急响应过程中的互联互通;三地要依托物联网技术,高效调动队伍与物资;坚持优势互补,集中力量办大事,统一规划应急队伍、装备与资源、避难场所的发展,为区域应急协调管理合作提供有力的保障;构建相互合作的组织文化,增强应急人员之间的相互信任,努力构筑共同文化认同;打破各种应急处置中不合理的权限壁垒,形成共同应急的和谐大局面。
3.利用他山之石构建协同立法机制
由于三地在地理位置、历史问题、经济发展格局、地方文化等方面存在差异,立法权呈现多元化的特点,因此,构建粤港澳大湾区协同立法的机制成为当务之急。建立利益补偿机制;借鉴京津冀、东三省、长三角地区的成功经验,相应成立专门的协同立法机构;加强法律法规的立改废释工作,避免出现协同立法过程中的博弈倾向;等等。在具体实施步骤与范围方面,粤港澳大湾区应以共同事务实践为先,逐步拓展到一般性的大湾区共同事务。
4.深化改革,创新与借鉴同步
一是通过行政协议或三区政府间协议等方式推进大湾区重大突发事件的处理,增进互信与合作。地方政府与职能部门之间的合作也可以通过联合办公或联合政策发布进一步深化。二是建立跨越行政区划限制的跨区域联系平台,如成立政府间关系委员会、政府间关系协调机构等。三是由中央政府设立官方和统一的协调和管理机构,如联合办公的特别行政区和地区管理局以统一的方式计划、部署和处理大湾区的发展,发挥集中系统的优点。此外,还有一个独立的立法、行政和司法的监管机构,它可以通过制定规则、执行规则和裁决争端来有效协调政府间的关系。
(四)信息通报机制
1.建立预警通报制度
建立预警通报制度是完善政府应急协同机制的首要环节,通过信息收集、评估,分析事件紧急程度,预估可能造成的损失。如当某个环节产生利益冲突时,立即加强监测,要积极、快速反馈,必要时发布紧急宣言。例如在处置社会治安事件当中,如果遇到治理结果与预期目标出现较大偏差这种情况时,需要及时向上报备,以让上级政府综合决策,保证在最短时间内做出最有力的决策,高效调配资源,有效强化协同,从而达到纠正偏差和解决矛盾的目的。对于突发公共卫生事件、重大疫情要建立动态监测网络,强化疾病预防控制中心(CDC)责任,各级各类医疗机构及其执行职务的医务人员严格执行《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》中的有关规定,及时报告突发公共卫生事件和疫情。各地区之间及时通报,有利于整合职能和资源,为后续的资源调配建立坚实基础。
2.畅通政府信息的处理机制
政府信息协调能力体现在处理过程当中,这需要建立合理的利益协商、矛盾化解规则,提高个人、组织的工作效率。一是优化信息分析处理机制,尽可能避免信息收集、审核人员主观偏好的影响,尽量避免因人为因素影响决策科学性,关键要着力提高技术人员的鉴别能力和决策人员的专业水平。二是优化部门间共享机制,激发各部门获取和分享信息的主动性,从而有效打破“信息孤岛”局面。三是优化部门职责和权力,调整相关的奖惩制度,以达到“权责相配”、主动而为的目标。以机制建设为导向,打通信息沟通和共享的渠道,缩小各方的利益差异,在彼此了解的基础上加深合作,通过多种渠道加深信任感,以此来实现良好互动。
3.运用信息技术简化政府信息传递流程
以制定规则和运用技术来解决信息资源的分割问题,增强信息的开放共享程度、信息互动和传递的效率。上级政府需要依据掌握的事件信息做出决策,信息的不充分、不完整容易导致决策滞后等问题,因此需要做好以下工作。一方面,要强化规则制定。这就需要研究制定促进公共安全信息共享的政策法规,尤其是破解跨地区、跨部门所面临的信息资源分割的障碍,同时,明确信息交换的原则和条件标准,建立统一标准的数据库系统,保证信息互动的规范化。另一方面,要提高技术支撑能力。在建立政府体系内部的信息联动平台基础上,加强日常维护和优化,监测和上传潜在风险的动态信息,同时,还要维护好对外发布信息、开展交流的平台,这有利于防止不实消息的扩散,避免公众的主观臆断,营造良好的社会氛围,还能够借助政府、公民、企业和非政府组织等之间的良性互动,增进对政府的信任。
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