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高培勇:中国社会保障的三个阶段
来源:皮书说  作者:高培勇   发布时间:2019-03-05

  本文摘自2019年《社会保障绿皮书》发布会暨中国社会保障发展七十年学术研讨会中国社会科学院副院长、学部委员高培勇的讲话

  我们国家正在进入到老龄化社会,而老龄化社会面临的问题是我们以往任何一个时期没有面临的新的大的问题。

  从财政问题的研究视野角度来讲,我们是把社会保障当作一种典型的公共服务和公共物品来对待的。公共服务和公共物品,实际上是基于财政的背景,从财政的角度研究社会保障。首先是把它当做一个财政收支的相关项目,其次是从性质上定义为公共服务和公共物品。以七十年的历史纵深看待社会保障问题,一个重要的观察线索就是社会保障本身的覆盖范围及其保障标准的变迁过程。看待社会保障时可以从两个角度来看,一是覆盖范围的变化,二是保障标准的变化。从覆盖范围来看,它是一个由有选择的覆盖范围到一视同仁的全面的覆盖范围的演变过程;从保障的标准和保障的待遇角度来看,是由一种区别对待式的保障标准到一视同仁的保障标准的演变过程。按此划分,大体上可以把中国社会保障分为三个阶段:

  第一阶段:计划经济时期

  从财政角度研究社会保障,把这个社会保障用三个概念定位:

  01、国有制职工保障

  那个时候的典型特征是社会保障范围是以所有制划界的,凡是在国有制范围之内的职工,是财政也好、社会保障也好纳入其中的。

  02、城市居民保障

  除了国有制概念之外,只要生活在城市地区,这个保障是能够纳入视野之内的。

  03、从属性的保障

  即便是国有企业职工、城市居民,那个时候在提供保障的范围以及保障的标准问题上,我们是本着先生产后生活、先建设后民生这样一个理念来安排保障。

  大体上从这三个角度概括计划经济时期所谓社会保障的状况,为什么是这样一种情况?这和我们当时实行的二元经济体制直接相关,因为当时就是一种二元的经济体制,二元经济体制典型特征是覆盖范围有选择,保障范围一定是有差别的。再进一步来讲,也与当时经济基础和财政的收支格局是有直接关系的。说到经济基础,那时候GDP几乎清一色是公有制,单一的所有制,那时候财政收入几乎清一色的来自于国有制经济单位,如果加上城市大集体,这时候就能上升到97%甚至98%的比重。这种财政收入格局实际上是从国有制经济单位取得的收入,自然要应用于国有制经济单位。所以当时财政支出也是几乎清一色的投向于国有制经济单位了。再考虑到当时是一种以生产建设为主的大的格局,因而在那个时候我们用于民生领域的支出的占比是非常少的。这样一种体制的格局就注定了当时社会保障情形是这个样子。

  第二阶段,改革开放到进入新时代之前

  这段时期应该是一个由国有制职工的保障向多种所有制保障的转变过程,由城市居民的保障向城乡一体化的保障拓展的过程,由从属性保障向社会保障的转化过程。出现这样一种情况也是有一系列体制机制背景的。

  首先财政收入。50%以上的税收来自于民营企业,如果再加上非一般财政收入,这个占比还会提升很大。这个时候财政收入来源不再是单一的,而是一种多元的收入来源,因此它的支出取向也必然要跳出国有制的视野,而走向多种所有制的范围,钱不仅要用在国有制,而且要用到其他所有制。所以这时候的社会保障自然就会出现一种倾向,即由国有制职工的保障走向多元所有制的保障,当然这是一个变化过程,并不是一步到位。

  二是由城市居民的保障走向城乡一体化的保障。道理也是非常简单的,是因为整个体制机制发生了巨大的变化,财政上出现了很多新的提法,如公共财政覆盖农村,让公共财政的阳光普照农村大地。还有一个很重要的变化就是由主要关注生产而走向主要关注民生,这是一个非常大的变化,这个时候才会提出公共服务均等化、社会保障覆盖范围要逐步拓展,而且要强调无差别待遇等等,这个变化应该是在这个时期出现的。

  第三阶段,十八大召开之后,即新时代 

  新时代有几个变化,社会主要矛盾变了。社会主要矛盾的变化最典型的是从需求的角度来讲,物质文化生活的需要提升为美好生活的需要。而美好生活与物质文化需要之间的关系,第一个层次物质文化需要本身上了层次,升级换代了,这是一种需要;第二是非物质文化需要,在十九大报告讲的是民主、法治、公平、正义、安全、环境方面的需要日益增长,这个增长本身实际上对社会保障就提出了新的更高的要求,不仅仅是要提高其保障标准和水平,而且在覆盖范围上一定是全民性的,同样是中华人民共和国的公民,不能只保障城市不保障农村。而且即便是全面覆盖了,从道理上讲,应当是无差别的,一视同仁的。

  新时代还有一个高质量发展,谈到高质量发展的时候,更多强调的是经济运行当中的主要矛盾是结构问题,矛盾的主要方面在供给侧,就是已经由追求量的扩张转变为质的提升的阶段。因此在这个阶段的经济工作主线索是供给侧的结构性改革,通过量的扩张来提升社会保障的水平。

  我们做了中国社会保障在政府支出中的比重和其他国家支出比重差异的比较。我们做比较时不是单一用一般公共预算,而是把一般公共预算+政府型基金预算+社会保险基金预算+国有企业经营预算,四个预算合一,算全口径政府支出,四个预算加起来计算的话,大体上世界各国同口径比较支出分三类:第一类是基本政府职能支出,履行行政部分的支出,提供最基本的公共服务,国防、外交都在其内,这个比重,中国和世界各国的比重差异不大,大体上是20%,我们稍微多一点,美国稍微低一点,从世界各国平均水平来看,20%是差异不大的,差异在后面两类支出,一个是经济建设支出,一个是社会福利性支出,在这两块支出当中我们差异很明显,我们基本上是40:40,各占一半。我们经济建设支出大体占了40%,社会福利性支出大体占了40%,就是一个100%的分界。但走出中国看一看发达国家,这个情况就有很大的差异了,北欧国家经济建设支出比重10%左右,80%-10%,剩下60%-70%都属于社会福利性支出;典型欧美国家经济建设支出最多不超过20%,剩下那一块是60%用于社会福利性支出;前苏联东欧国家,我们称之为转型国家,匈牙利、波兰、捷克等,转变过程中也出现这种变化,经济建设支出比重也就占20%多一点,剩下也是社会福利性支出。因此在这个过程中,目前中国面临的情势只能走结构性调整的道路,税负是不可能增加的。现在一谈到税负,人们讲的可不是增值税、个人所得税这样的税负,而直接讲的是社会保障的收费,将来如果社会保障收费改成社会保障税,这个过程中肯定是要调低的,调高是不可能的。所以怎么做?就取决于我们如何看待社会保障。

  这是社会保障提质增效的阶段。从这个角度来讲,把七十年的变化做一个大致的梳理,对于社会保障在不同阶段改革的主要任务和聚焦的主要问题可能是在变化过程当中的,还不能停留于过去那样一种认识水平和研究的判断上,还要与时俱进的进行相应的调整。

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