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张翼:新中国成立70年来中国人口变迁及未来政策改革
来源:社会学之思  作者: 张翼   发布时间:2019-11-06

本文来源:《中国特色社会主义研究》2019年第4期 作者:张翼

  【摘要】人口政策执行的结果,对未来的社会和经济发展将产生重大影响。当前,总结经验和吸取教训,对新中国成立70年以来人口政策与人口发展轨迹的进行梳理研究,具有极其重要的现实意义和理论价值。基于此,主要从生育率、死亡率、净增率、总和生育率的历时态变迁中,讨论不同时期的人口政策及其对当前的积极影响和消极影响,也对未来人口政策的改革提出了“三步走”的政策性建议:第一步,在2020年小康社会建成之后废止原有限制生育的政策;第二步,在2021—2025年实行家庭友好型社会建设,逐步但富有实效地减轻育儿成本;第三步,2026年之后实行鼓励生育的人口政策,先从第二孩开始为未成年子女提供一定生活补贴及其他可能的社会服务,从育龄妇女的存量和增量两个方面刺激生育。

  【关键词】新中国成立70年;人口变迁;人口结构;人口政策;政策改革

  【中图分类号】C923[文献标识码]A[文章编号]1006-6470(2019)04-0018-13

  【作者简介】张翼,中国社会科学院社会发展战略研究院研究员

  在世界历史上,中国人口长期占世界人口约20%—25%的比重。自鸦片战争以来,虽然屡遭战乱之苦,但因基数庞大,中国人口仍保持增长态势。1949年中华人民共和国的成立,消除了频繁发生的战祸,农民分得了耕地,工人获得了就业机会,人民的衣食基本有了保障,人口就具备了迅速增长的必要条件。而医疗卫生状况的改善,传染病的控制,则大规模消除了消化系统疾病和呼吸系统疾病,因此,人口出生率迅速上升而人口死亡率降低了,从而产生了“人口大爆炸”的潜在条件。人口数量的快速增长,打破了人口与生活资料的原有结构,给国民经济与人民生活的改善带来了压力,政府不得不采取了限制生育的政策。人口政策执行的结果,也对未来的社会和经济发展产生了重大影响。当前,为总结经验和吸取教训,对新中国成立70年来人口政策与人口发展轨迹的进行梳理研究,具有重要的现实意义和理论价值。

一、 从鼓励生育到限制生育(1949—1957年)

  新中国建立初期,国民经济基础极其薄弱。但基层政权的建立、物价的稳定、农村与城市经济制度的变革,给中国社会注入了新的活力。土改运动的推进,相对公平地将没收的地主的土地分配给了无地或者少地的贫农,解决了耕者有其田问题。随后实施的“党在过渡时期的总路线”①,在互助组基础上,促进了初级社(土地入股)和高级社(土地公有)的建立,并最终完成了对农业的社会主义改造,使差不多五亿多的农民从个体小农经济转化为社会主义集体所有制经济②。与此同时,城市没收官僚资本建立国营经济,保护民族工商业,稳定了就业,破除了封建把头制,逐步在企业建立工青妇组织,保护工人的基本权益,改善了居民的收入水平。随后的合作化运动,也完成了对个体手工业和资本主义工商业的社会主义改造。农村与城市经济所有制的转型,使中国社会经济结构与性质发生了根本改变。社会主义改造的基本完成,为1956年党的八大的召开奠定了经济基础。八大指出“我国国内的主要矛盾已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾,是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”。新制度格局产生的新分配政策,改善了人民的生活,刺激了全社会战乱之后的补充性结婚冲动,从整体上提升了生育水平。

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  从表1可以看出,虽然1949年的出生率高达36‰,但因为1949年的死亡率高达20‰,所以自然增长率较低,仅仅为16‰。1950年到1954年,出生率一直稳定在37‰左右,但因为死亡率从1950年的18‰降低到1954年的13.18‰,所以,人口的自然增长率就从1950年的19‰上升到1954年的24.79‰。现在收集不到1953年之前分农村与市镇的人口出生率、死亡率和自然增长率的数据。但从1954年的情况可以看出,这一时期,市镇的出生率远远高于农村的出生率,市镇的死亡率又远远低于农村的死亡率,这就导致市镇人口的增速快于农村的人口增速。比如,1954年市镇的自然增长率高达34.38‰,而农村的自然增长率仅为23.80‰。1955年,市镇的人口自然增长率为31.37‰,农村为19.14‰。由此可以看出,战争过后社会稳定时期的补偿性生育有所消退。为什么人口会如此迅猛增长呢?其主要原因在于:

  第一,政策性鼓励生育,满足人民对战乱之后稳定祥和生活的需要。新中国成立之后,农民分得了土地,工人稳定了就业,结婚与生育的愿望非常强烈。为鼓励生育,卫生部甚至还出台了《机关妇女干部打胎限制的办法》和《限制节育及人工流产暂行办法》。

  第二,实际初婚年龄较小。虽然1950年5月1日颁布的《中华人民共和国婚姻法》规定,女性法定结婚年龄为18周岁,男性为20周岁,但婚姻法从颁布到真正成为约束婚姻当事人的规范,存在一个过程。事实上,在广大农村地区,当时早婚的现象还比较突出,不管是男性还是女性,早婚的比例很高。③结婚年龄较早,又没有避孕措施,生育就很容易失控。这种“人口爆炸”现象,在第二次世界大战之后的欧美各国都很普遍。不过中国作为第一人口大国的“人口爆炸”,其规模与影响力比人口规模较小的国家更为严重而已。

  第三,医疗卫生防疫体系的建立,迅速降低了婴幼儿的死亡率,提升了新生儿人口的存活率。

  1953年进行的第一次人口普查发现,中国大陆的总人口已经达到5.94亿,这与1949年经常说的4.8亿人有非常大的出入。④事实上,以普查数据为基数,以每年的出生率为标准,最后正式回推得到的1950年的总人口数达到5.5亿。经过几年增长后,1955年全国总人口达到了6.1亿。人口规模的连年大幅上涨,使鼓励生育政策逐渐转变为节制生育政策。

  1954年,卫生部颁发了《避孕及人工流产办法》,允许避孕药具在市场销售,并改进了人工流产管理办法。1956年,卫生部又颁发了《关于人工流产及绝育手术的通知》,要求各地设立避孕指导门诊,训练技术人员和宣传骨干,做好药具供应。

  虽然推行了节制生育政策,但实际效果欠佳。虽然农村的生育率有所下降,但主要原因在于农村地区制度的变革,而非节制生育制度的影响。客观上,从1955年起,中国人口的出生率在1955年降低到32.60‰,在1956年降低到31.90‰,在1957年为34.03‰。从市镇人口出生率与农村人口出生率的比较上可以看出,市镇要大大高于农村。在人口自然增长率栏可以看出,市镇人口的增长率长期较高。在人口迅猛增长的压力下,1957年,毛泽东在最高国务会议第十一次扩大会议结束语中发问并解释说:人民有没有这个要求?农民要求节育,人口太多的家庭要求节育,城市、农村都有这个要求,说没有要求是不适当的。

  从这里可以看出,即使在新中国成立之初,虽然在生育政策上有所放任,但持续的人口增长带来的问题——特别是人口增速快于生产力进步增速和生活资料增速所造成的矛盾,使中央政府很快开始调整人口政策,起码在认识上强调了节制生育的重要性。不过当时没有采取较强的执行措施,因而人口的自增率长期居高不下。这一时期具有恢复性生育的特征,由于市镇的生活条件和医疗卫生条件好于农村,所以市镇的人口增长率快于农村。

二、 “三年困难时期”与随后的人口反弹(1958—1976年)

  人口的增长与缩减轨迹,经常与社会经济发展轨迹密切契合。1957年出现的“反右派斗争”、以及随后几年的“大跃进”运动,严重影响了中国人口的出生率和死亡率走势。“反右派斗争”结束时,共有55万人被划定为“右派分子”,其中就有主张节制生育的人口学家马寅初。因此,有人认为是“错批马寅初”才“误增三亿人”。但中国人口的变迁过程表明,自20世纪60年代始到整个“文化大革命”结束,人口一直处于迅速降低的态势。当然,在1959到1961年的“三年困难时期”,中国的人口的下降——主要是农村人口增长率的下降(县的人口出生率的下降),主要起源于“饥荒”的影响。“大跃进”运动和“大炼钢铁”抽离了农村劳动力,“大办公共食堂”吃完了粮食,又缺少灵活机动的粮食调拨机制,于是在一些比较激进的“大放卫星”和大刮“浮夸风”地区,出现了严重的“饿死人”的现象。再加上营养不良所造成的出生率的降低,使这几年的人口出生率大大降低——主要是农村地区的人口出生率大大降低。从表2可以看出,在这几年,一方面是县的人口出生率趋低,另外一方面是县的死亡率趋升,导致了这几年的人口损失。尤其是在1960年,县的死亡率突破到28.58‰,而同年县的出生率才19.35‰,于是出现人口增长率-9.23‰的负增长。即使到1961年,经过逐渐的恢复,中国县的人口增长率也才达到2.41‰。

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  因受“三年困难时期”的影响,1962年政府不得不进行经济大调整。⑤随后几年形势开始逐步好转。人口也逐渐恢复了高增长态势。因此,1962年是中国人口增长史上极其重要的转折年。在此之前是市镇的出生率和自增率高于县,在此之后是县的出生率和自增率高于市镇。1962市镇的出生率和自增率分别为35.46‰和27.18‰,县的出生率和自增率分别为37.27‰和26.95‰——出生率是县高于市镇。从1962年起,中国掀起了“饥荒”之后的新一轮补偿性生育高潮,出现了更大规模的“婴儿大爆炸”。但总体趋势是:全国人口出生率处于不断下降的态势,自1963年的43.37‰一直下降到1976年的19.91‰——整整下降了23‰。所以,从“三年困难时期”人口出生率的下降、到随后补偿性生育的冲高、再到人口出生率的逐步降低,中国完成了其历史性的人口转型过程。没有“文化大革命”时期的人口转变,就没有随后发生的人口大转变。1962年中共中央、国务院就发出了《关于认真提倡计划生育的指示》、1971年国务院转发了卫生部军管会、商业部、燃料化学工业部《关于做好计划生育工作的报告》。⑥可以说,整个“文化大革命”时期,为控制人口规模,解决人口快速增长与生活资源渐进增长之间的矛盾,政府号召全国人民实行计划生育、晚婚晚育,倡导“一个不少、两个正好、三个多了”的节制生育政策。

  现在来看,这一时期前期的人口的快速增长,一方面取决于人口死亡率的快速下降,另外一方面取决于“赤脚医生”制度的实施控制了传染病的蔓延,由此逐渐延长了中国人的平均预期寿命。中国开始从农业社会的人口增长模式向工业社会的人口增长模式转变。

  这一时期后期人口增速得以在控制中下降的主要原因是:

  第一,基层组织的有效控制。人民公社、生产大队、生产队的“三级”所有模式,加强了对基层社会的组织化,通过妇联主任的上门“做政治工作”的模式,以及加强人民群众的学习、在历次政治运动中对计划生育制度的强化等有效控制了人口增速。

  第二,晚婚晚育政策的推行。“文化大革命”时期推行的“晚婚晚育”政策,打破了1950年《婚姻法》的男20周岁、女18周岁的法定结婚年龄格局,倡导青年男女响应党和政府号召,自觉晚婚晚育,将精力主要用于社会主义现代化建设。因此,受政策的强制与半强制影响,当时的实际登记结婚年龄,主要在男25周岁,女23周岁左右。在有些地方,如果婚龄差比较大,则实行男女双方相加接近50岁的晚婚政策。在北京、上海、天津这样的直辖市,甚至比这个年龄还要迟一些。

  第三,第四个五年计划提出了人口控制的目标。“四五”(1970—1975)明确提出力争将城市人口自增率降低到10‰左右,将农村自增率降低到15‰左右——第一次在政府正式文件中提出了人口控制目标。1973年成立了国务院计划生育领导小组,并在国务院计划生育领导小组办公室召开全国第一次计划生育工作汇报会,提出了“晚、稀、少”(晚婚、间隔生育、少生)的生育政策。事实上,到1976年,全国市镇人口增长率已经降低到6.52‰,县人口增长率降低到13.5‰,超计划完成了人口控制目标。

三、 计划生育政策的推行与低生育时期的到来(1978—2000年)

  “文革”结束之后,国家延续了控制人口增长的政策。为加快经济发展速度,降低人口增长对人均各项指标的负面影响,第五个五年计划提出要将市镇人口自增率降低到6‰,将县的自增率降低到10‰。从1978年开始,政府开始提倡一对夫妇生育子女数最好一个,最多两个。⑦“文革”时期推行的“晚、稀、少”的计划生育工作重点转移到“少”上,对“不按计划生育的小孩不落户口、不给口粮、不给产假”⑧。

  为完成“五五”时期的计划生育任务,中共中央于1980年颁发了《关于控制人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》,开宗明义指出,“为了争取在本世纪末把我国人口控制在12亿以内,国务院已经向全国人民发出号召,提倡一对夫妇只生育一个孩子”。公开信非常乐观地估计了计划生育政策实施对人口发展和国民经济减少的效果,并专门回答了对当时计划生育政策的一些质疑。公开信说“有些同志担心,一对夫妇只生育一个孩子,将来会出现一些新的问题:例如人口的平均年龄老化,劳动力不足,男性数目会多过女性,一对青年夫妇供养的老人会增加。上述这些问题,有些是出于误解,有些是可以解决的”。公开信还说,“人口‘老化’的现象在本世纪不会出现,因为目前全国人口约有一半在21岁以下,65岁以上的老年人不到百分之五。老化现象最快也得在40年以后才会出现(即2020年)。我们完全可以提前采取措施,防止这种现象发生”。

  公开信本来是号召,对象是共产党员和共青团员,但随后的发展结果,是将号召转变为制度,将面对共产党员和共青团员的号召转变为普通群众。因此,改革开放最初几年,也是计划生育制度最严的几年,但实施的结果,却与制度设计的预期相距较大。虽然为提倡节制生育的马寅初平反昭雪了,但人口政策的实施,却超越了马寅初的初衷。⑨

  “文革”结束之后,相继发生了三件对生育行为具有深远影响的重大事件。一是在1980年9月由第五届全国人民代表大会第三次会议通过了新的《中华人民共和国婚姻法》,并明确在1981年1月1日起施行新的婚姻法。该法将法定结婚年龄从原法的男20周岁、女18周岁方可结婚修改为男22周岁、女20周岁方可结婚。虽然从法律意义上,第二部婚姻法推迟了法定结婚年龄,但与事实上在“文革”时实行的晚婚晚育“倡导”的男25周岁、女23周岁相比,结婚年龄有所提前。二是1982年在全国范围推行家庭联产承包责任制,即将原来人民公社、生产大队、生产队三级所有的集体生产组织方式,以责任田的方式划分给家户耕种⑩,客观上扩大了生产自由权、提升了社会流动的自主性。三是1983年10月,中共中央、国务院发布了《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》,实行政社分设,取消人民公社制度,在人民公社基础上重建乡镇,乡被确立为农村基层行政单位。客观上,基层组织的约束程度有所减弱。

  新婚姻法的实施扩大了随后几年中国的结婚对数,包产到户解构了农村基层生产队和生产大队的组织方式,激发了家族主义的传统的回归,激励了农村家大业大势力大以及多子多福的思想观念的流行。为加强计划生育工作,1982年修宪时,将“国家推行计划生育,使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”和“夫妻双方有实行计划生育的义务”写入宪法。党的十二大又将计划生育确定为基本国策,并以中共中央和国务院的名义发出了《关于进一步做好计划生育工作的指示》,重申在20世纪末把人口控制在12亿以内。

  表面上日益严格的计划生育政策,使农民产生了尽快钻空子偷生、超生的想法。在狠抓计划生育工作过程中,农村中的主要矛盾,就从计划经济与生产大队集体经济时期的干群关系矛盾转化为当时的“抓计划生育”与“躲计划生育”之间的矛盾。表现在数字上,就是出生率和自增率的上扬。

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  从表3可以看出,1978年的自增率为12‰,1979年为11.61‰,1980年为11.87‰,但恰恰在1981年却增加到14.55‰,自增率在计划生育制度成为基本国策之后反倒不降趋升,在市镇和县都表现出反弹状况:县在1981的出生率达到21.55‰,在1982年达到21.97‰。市镇的出生率在1981年达到16.45‰,在1982年达到18.24‰。随后经过艰苦努力,虽然有所降低,但在1986年,县的出生率反弹到21.94‰,市镇的也反弹到17.39‰。

  因为很难完成在“本世纪末将总人口控制在12亿之内”的目标,也因为计划生育干部在工作中遇到了巨大的阻力——外出流动人口中“躲避计划生育”人员逐步增长,中央政府开始逐步检视原有制度设计,调整计划生育政策目标。在1986年将“本世纪末(2000年)的总人口控制目标放宽到12亿左右,在1987年放宽到12.5亿左右。在计划生育政策的执行中,也开始改变作风,逐步推进计划生育工作中的“三不变”(即坚持各级党政一把手亲自抓、负总责不变,现行计划生育政策不变和既定的人口控制目标不变)、“三为主”(即计划生育工作要以宣传教育为主、避孕为主和经常性工作为主)和“三结合”(即把计划生育工作与发展经济、帮助农民勤劳致富奔小康、建设文明幸福家庭相结合)。

  虽然“三为主”的制度探索开始于20世纪80年代早期,但“三为主”一直到2000年左右才基本在全国层面达标。计划生育的政策目标,虽然在1987年放宽到12.5亿左右,但为了“让干部好做工作”,后来这个指标又放宽到“把人口控制在13亿之内”。通过这些制度性改革,将过分激进的工作任务调整到人民群众易于接受的工作目标,实现了所谓的“两个转变”,即由单纯的就计划生育抓计划生育向综合治理人口问题转变,由以社会制约为主向利益导向与社会制约相结合,宣传教育、综合服务、科学管理相统一的工作机制转变。这才出现了人口出生率掉头下降的态势。

  通过非常艰苦的工作,中国人口逐渐从高出生率、低死亡率、高自增率向低出生率、低死亡率和低自增率转变。在1990年之后,全国出生率连年降低,1991年降低到19.68‰,1992年降低到18.24‰,1994年降低到17.7‰,1996年降低到16.98‰,1998年降低到15.64‰,1999年降低到14.64‰。与此同时,中国人口的自增率,也在1992年降低到11.6‰,1995年降低到10.55‰,1998年降低到9.14‰,1999年降低到8.18‰,2000年降低到7.58‰。

  通过这些工作,2000年中国总人口达到了12.67亿,虽然超过了12亿,但却没有达到13亿——并迎来了低生育水平。2000年人口普查表明,中国的总和生育率已经降低到1.4左右,其中城市的总和生育率为0.9,镇为1.2,乡村为1.6。从分地区的总和生育率来看,最低的是北京和上海,都是0.7。最高的是贵州和西藏,都是2.4。{11}但绝大多数人口学家和政府官员不相信人口普查得到的这个数据,认为10岁以下儿童数量的漏报,使总和生育率偏低,政府相关部门的文件一直将实际发生的总和生育率确定在1.8左右。其实,在1992年,国家计生委在全国30个省、市、自治区组织的“计划生育管理信息首次调查”(调查样本达到38.5万人,其中育龄妇女为11.4万人)发现,1991年和1992年的总和生育率分别为1.6和1.5,大大低于2.1或2.2的更替水平,但几乎没有人相信这个数据是真的。因为1990年第四次人口普查发现1989年的总和生育率为2.3,1991年不可能暴跌那样多。可是由该次调查计算得到的1989年的总和生育率为2.24,与普查得到的数据很接近。在有关数据的怀疑中,等来了1995年1%人口抽样调查数据,由此计算得到的总和生育率为1.56,比政策生育率还低0.2。有关部门和有关学者仍然选择不相信这个数据的真实性。

  正因为普遍性地怀疑普查数据和抽样调查数据的真实性,所以,中国没有及时调整计划生育政策,即使在2000年之后也继续长期执行原来的政策,这才使人口呈现断崖式下跌局面。现在没有必要去指责那些预测性研究和智库性研究成果的对错,在当时的大环境下,应该是多种因素导致了这一问题的发生。如果当时从日本和韩国低生育水平到来的政策调整中能够吸取一定教训,则少儿人口减少的速度会稍微慢一点。

四、 低生育水平的维持及人口政策的调整(2001—2018年)

  2000年普查之后,如果能够理智看待普查得到的极低的总和生育率这个数据,正确估计计划生育制度的强制性实施所取得的重大成果,则《中华人民共和国计划生育法》可能就不会出台,即使出台也不会是现在这种表达的文本结构。可惜的是,政府仍然怕人口形势出现反复,还希望继续下大力气巩固所谓来之不易的成果。于是,2001年12月颁发了这一法律{12},并言明“国家稳定现行生育政策、鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妇生育一个子女;符合法律法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女”。

  在具体执行过程中,城市、镇、农村地区,根据户籍人口的稠密程度并照顾到少数民族地区的情况,形成了以下格局:在全国的城镇地区以及四个直辖市加江苏和四川等地的农村,对汉族居民实行独生子女政策;在除以上各省市之外的农村,如果第一胎生育的是女孩,可以安排五年后再生育一个孩子;但也有五个省和自治区规定可以生育两个孩子;如果夫妻双方均为独生子女,则可以生育两个孩子;对人数比较少的少数民族实行更宽松的生育政策;在西藏等地区则不实行计划生育政策。

  应该说,2000年人口普查的数据质量是较高的。其得到的1.22的总和生育率的结论与此前国家统计局于1995年1%人口抽样调查得到的结论具有趋势一致性。因为学术界的怀疑,也因为政府有关部门的质疑,于是就出现了国家统计局与国家计生委各说各话的现象。国家统计局坚持说人口普查数据质量很高{13},国家计生委坚持说漏报影响了TFR的结果。

  2005年,1%人口抽样调查的结果继续表明,总和生育率为1.34。为什么这个数据高于2000年的第五次人口普查数据?这个数据给怀疑派以部分支持。但2010年第六次人口普查的结果再一次证明数据所呈现的趋势的稳定性,即该年的总和生育率只有1.18,其中城市为0.88,镇为1.15,农村为1.43。虽然有关部门仍然选择怀疑这个数据,但学术界越来越多地开始相信这些数据,或者开始怀疑原有计划生育政策的合理性。在人口研究领域比较有影响的《人口研究》和《中国人口科学》这两本杂志中发表的文章,开始有越来越多的人讨论和评论人口数据和原有计划生育政策的合理性{14},且争论之分野渐趋扩大{15}。

  2015年1%人口抽样调查数据再一次证明,中国的总和生育率已经处于世界最低水平,仅仅为1.047。但仍然没有人相信这个数据是真实的。有关争论仍然在进行。

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  但是,中央政府逐渐接受了改革现行计划生育政策的建议。在2013年11月,党的十八届三中全会通过了中共中央《关于深化改革若干重大问题的决定》,提出实施“夫妇一方是独生子女的即可生育两个孩子的政策”。2014年年初,各省人代会陆续通过了新的计划生育条例,开始实施新的人口调控政策。受此政策影响,通过表5可以看出,2014年全年出生人口数量达到1692万人(国家统计局公布数据是1687万),这个数据高于2013年的1644万。但让人始料不及的是2015年全年的出生人口数量却下降到1655万,低于2014年。“单独二孩”人口政策的红利仅仅释放了一年。于是,2015年年底中共中央快速反应,十八届五中全会决定,坚持计划生育基本国策,完善人口发展战略,全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策,积极开展应对人口老龄化行动。2015年12月全国人大常委会审议了人口与计划生育法修正案草案。2016年1月,中共中央明确指出,生育二孩无须审批,家庭完全可以自主安排生育。

  2016年中国出生人口上升到1791万(国家统计局公布数为1786万),比2015年增加了131万。但政策红利并没有像很多预测所预期的那样继续增加,2017年出生人口数又降低到1728万(国家统计局公布数据是1723万)。很多人解释说由政策红利产生的生育高峰有可能在2018年出现,但2018年出生人口数又开始下降,才只有1527万(国家统计局公布数是1523万)。

  为什么政策放开了,人口出生率却继续下跌呢?其中的原因主要是:

  第一,每年的结婚对数持续降低。也即是在1980年公开信发表之后实施独生子女政策时期出生的女性进入结婚生育年龄。在整个20世纪80年代,每年出生人口差不多都在2300万左右,但在进入20世纪90年代之后,每年新出生的人口数量就降低到1900万到2100万之间,而且呈现越来越低的趋势。等到“85后”和“90后”开始结婚时,每年初婚的结婚对数就开始急剧下跌,如2013年初婚对数为1341.13万对,2014年初婚对数降低到1302.04万对,2015年初婚对数降低到1220.59万对,2016年初婚对数降低到1138.61万对,2017年初婚对数继续降低到1059.04万对{16},2018年包括了再婚对数的结婚对数只有差不多1010万对——初婚对数已经不足1000万对。初婚对数的降低,不仅会降低初婚后的出生率,还会在长期趋势上降低整个社会的出生率。

  第二,每年进入生育期的育龄妇女人数日益降低。现在生育旺盛期的育龄妇女,恰好是原计划生育政策严格执行时期出生的同期群,因为独生子女政策实施过程中出现了人口出生性别比的上升,即每出生100个女婴相对应出生的男婴数迅速上升,打破了原有的相对平衡特征。{17}20世纪80年代之后人口出生性别比的上升,使这些出生队列进入婚姻期之后的女性适婚年龄人口不足,这会导致一部分男性因为找不到配偶而难以结婚生育。根据2017年1‰人口变动抽样调查,15—19岁年龄段的性别比是117.70,20—24岁年龄段的性别比是110.98,25—29岁年龄段的性别比是104.47。{18}如果15—19岁年龄段人口进入婚育旺盛期,结婚难、结婚贵的问题还会趋于严重。但最严重的影响是:降低了婚育年龄段的女性人口数,一方面加大婚龄年龄段男性的结婚压力而形成婚姻挤压,另外一方面也会降低出生率,使每年新出生的第一胎生育人口数量趋于减少。在整个新出生人口中,由育龄妇女的存量所生产的二孩比重已超过50%。

  第三,离婚率的上升与初婚年龄的推迟。城镇化、高等教育的大众化、后工业化与女性收入的增长以及常态化的人口流动等,一方面提升了离婚率,另外一方面也推迟了女性人口的初婚年龄。改革开放以后,中国先是普及了义务教育,接着又免除了义务教育阶段的学费、进入新世纪绝大多数地区都提升了高中阶段教育的入学率{19},最近又迅速提升了大学毛入学率。1978年高等教育的毛入学率仅仅为1.55%,1988年是3.7%,1999年大学开始扩招,2002年上升到15%,2007年达到23%,2010年达到26.5%,2018年达到48.1%,2019年超过50%,从而使中国的高等教育进入到普及化阶段。这些因素使女性初婚年龄迅速推迟,从1990年到2017年,女性平均初婚年龄从21.4岁推迟到25.7岁。平均初育年龄也从23.4岁提升到26.8岁。在某些大城市、特大城市或超大城市,女性的初婚年龄会更迟,比如在上海或北京,女性初婚年龄甚至于推迟到29岁或30岁左右。初婚年龄的推迟必然继替性地提升初育年龄,缩短婚龄女性的生育期,从而降低整个社会的出生率。

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  第四,生活成本的上升降低了生育愿望。自改革开放以来,中国就步入了快速城镇化的轨道。在1978年,中国的城镇化水平仅仅为17.9%,但到2018年年底上升到59.6%左右。城镇化并不会均等地将各个年龄段人口都移入城市,而是有选择地将那些年纪较轻、劳动就业能力较强的人率先吸纳进城市,而这部分人口又恰恰是婚育旺盛人口。可最初城镇化的年轻人,一方面需要照顾家乡的老人(计划生育减少了他们的兄弟姐妹数量,加大了他们的养老负担);另外一方面还需要养育自己的子女,满足当前的生活消费需要。同时城市房价的上升,消费品价格的坚挺,使得他们的生育意愿难以提升。在避孕工具日益多样化和便捷化过程中,意愿生育率的降低直接消减了实际出生率。

  第五,有待改善的生育环境抑制了整个社会的生育需求。“单独二孩”政策与“全面二孩”政策的实施之所以难以释放出持续性的生育红利,一个重要的原因就是其深受入托难、入学难、就业难、育儿难、看病难等现实问题的影响。家庭的小型化和流动化,以及“80后”结婚之后家庭观念和生活观念的变化,使原来依靠父母亲照顾小孩的支持体系有所减弱。家庭保姆价格的上升,也使一般青年夫妇很难雇得起保姆照顾小孩。工作场所严明的纪律与长时间的加班等,缩短了青年一代的闲暇时间,也很难使现在的青年一代有足够的时间照顾孩子。孩子从出生到上学直到大学毕业,期间的花费居高不下。孩子要结婚,还得买房或添置嫁妆。农民工进入了城市务工经商,但没有完全转变为城市市民,户籍制度还没有回归人口信息登记功能,城市公共服务还难以均等化。因此,不管是在职场还是在家庭生活领域,还需要继续建构有利于生育的家庭友好型社会。

  正因为如上所述问题的影响,到目前为止,实际生育率还大大低于政策生育率。而一旦一个国家或社会陷入总和生育率长期低于1.5或1.4的“低生育陷阱”,则这个社会或国家就很难跳出“低生育陷阱”,并持续性地处于“低生育陷阱”之中,从而影响人口的年龄结构和赡养结构,导致人口老龄化加速,缩小支撑整个社会的劳动力人口规模,形成奇高的养老金负债压力,使人口从红利阶段过渡到负债阶段,形成未富先老格局,滑落到易于造成“中等收入陷阱”的人口结构。事实上,在发展中国家中,“人口陷阱”与“中等收入陷阱”同构发生的情况比比皆是,这两个陷阱互相影响,形成有增长但无发展的局面,陷入低水平重复但却难以发展的困局。

五、 计划生育与未来人口政策改革

  中国的计划生育政策,是一个在实践中“试错”、又在实践中“纠偏”的政策。从最初的节制生育、到后来的“一个不少、两个正好、三个多了”,再到20世纪80年代推行的“独生子女”,最后发展到现在的“全面二孩”,经历了社会反思性的回归过程。这个过程始终伴随着经济发展不同阶段生活资料供给与人口数量和人口结构的压力性矛盾、也伴随着国家计划生育基本国策与家庭计划生育偏好之间的矛盾,更伴随着学术界对计划生育政策的争论和政府对计划生育政策稳定性的坚守之间的矛盾。这些矛盾运动的过程,型构了人口发展与结构变化过程,也成为将结婚、生育这种家庭行为与生育率这个政府控制指标的连接纽带。由此串接成一幅将个人、家庭、企业、社会、政府组织等有效捆绑在一起的波澜社会史,显现出了新中国70年发生的最宏大的社会变迁。

  不管是节制生育还是计划生育,其制度设计的初衷在于缓解人口增长对国民经济发展压力。人口的生产与再生产和物质资料的生产与再生产之间的矛盾,是第二次世界大战之后世界各国共同面临的主要社会矛盾。第二次世界大战之后的“人口爆炸”,也是世界人口史上发生的短期内规模最大的“人口爆炸”。中国为解决人口压力问题,在当时的生产力发展水平和经济社会发展水平下,不得不选择了节制生育和计划生育之路。

  实际上,在“大国办大事”体制下,节制生育和计划生育控制了人口增速,有效缓解了人口存量和人口增量对生活资料的供给压力,提升了百姓的生活水平,使中国从农业国转变为工业国,基本建立起中国特色的工业体系,完成了GDP从以农业为主向以工业为主、再向以后工业为主的转变过程。计划生育缩小了家庭规模,减轻了家庭育儿压力、使家庭有能力积存资金,并将这些资金集中使用在孩子身上,顺利推进了9年制义务教育,相继提高了高中阶段和高等教育的入学率,促使中国从人口大国向人力资源强国转变。计划生育与独生子女政策的实施,也消解了盛行整个封建社会的男尊女卑思想,增加了女童和女青年在各个年龄段的入学率,从而提升了女性的人力资本,缩小了教育、就业和职业方面的性别差距。计划生育也在降低人口出生率的同时,大大降低了整个社会的少儿负担系数,减轻了抚养成本,促进了社会发展。计划生育与孕期检查,迅速降低了孕产妇死亡率,保障了胎儿的健康孕育,降低了出生缺陷率。计划生育还延长了女性的就业时间,改善女性的家庭地位和社会地位,大力促进了社会进步和社会发展。计划生育在城市和乡村的政策性区别,大大加快了城市的老龄化水平,为改革开放之后的农民工进城预设了劳动力人口的需求空间,加快了中国的城镇化速度。总之,计划生育的客观结果,在计划生育执行的后期渐显其积极意义,其在经济快速发展时期,源源不断地提供了人口红利。其在中国经济与社会的转型时期——尤其是在从高速增长转向高质量发展时期,以缩减的劳动力态势降低了失业率,减轻了国家的治理成本,在人口老龄化水平相对较低的时期形成过渡期,也在一定程度上降低了转型成本,为中国的现代化作出了不可磨灭的贡献。

  但人口转型或人口转变,在发生正功能的同时,也在潜在衍生负功能,并越来越强烈的显现负功能。人口实践证明,由人口转变制造出正功能的速度越快,其迎来负功能的可能性也就越快。人口的转型,是社会发展与计划生育两个因素促进的转型。政府和学术界在制定人口政策时,重视了政府之手的作用,但在一定程度上忽视了市场和社会之手的作用。自20世纪80年代起抑制的人口增长,逐步降低了后来的劳动力人口供给,并在2000年之后逐渐出现劳动力人口连年净减少的问题,从2018年开始出现就业人口净减少的问题。当前的人口老化,就是20世纪80年代和90年代之后连年少生的结果,这使中国成为世界人口史上老龄化速度最快的国家之一。政府实施的计划生育政策与家庭对男孩的需求之矛盾,也造成居高不下的出生性别比,现在正通过人口流动以放大其负面影响的方式形成了婚姻挤压。中国历史上形成的家庭网和亲缘网支持体系,在家庭的小型化过程中逐步弱化,使社会不得不建构新的支持体系以缓解不良事件的冲击。那种认为一旦政策放开就能够打开人口生育阀门的幻想,已被现代化和现代性无情击碎。从世界各国人口干预效果上得出的唯一可靠的结论是:政府能够有效降低生育率,但却很难通过刺激提升生育率。因为鼓励生育的政策实施成本远远大于抑制生育所投入的政策成本。前文公开信中所说的要在2000年把人口控制在12亿之内的目标没有实现,但认为“老化现象最快也得在四十年之后才会出现”的判断却出了问题——从2000年开始中国65岁老龄人口占总人口的比重就达到7%左右,2018年已经达到11.9%(60岁以上人口已经达到17.9%)。部分计划生育政策执行较严的大城市、特大城市和超大城市户籍人口已经过渡到老龄型阶段(65岁及以上老龄人口占总人口的比重超过14%)。2018年北京市户籍人口老龄化水平已经超过25%——对于这类城市来说,其如果离开流动人口中的劳动力人口,将很难正常进行生产和再生产。现在及未来一个时期,伴随高生育时期人口进入退休年龄,老龄化速度会加快。尤其是在人口金字塔顶部的老化和底部的收缩中发生的老化,其负面影响会更为严重,中国将在第十四个五年计划时期步入更快的老龄化过程。在人口红利消退之后,中国将在人口老化速度与科技进步速度之间展开长久的赛跑,如果科技进步跑赢人口老化速度,则发展将比较顺利;如果人口老化速度跑赢科技进步速度,则发展战略就需要长期进行波动性调整。

  在人口总量与生活资料的供给矛盾中,我们没有正确认识经济与社会发展是最好的避孕药这个规律。但我们从改革开放的实践中看到了生产关系等制度设施的改进对生产力的解放作用。千百年来,中国一直处于人口增长与饥饿风险分配的“马尔萨斯陷阱”之中,但改革开放以来的发展,彻底解决了中国人的粮食需求并改善了中国人的食物结构,使中国人从总体上摆脱了生存危机并真正开始消费升级。中国开始从人口总量的压力阶段进入到年龄结构的压力阶段。现在,养老问题比以往任何时候都显得重要。

  在这种情况下,未来的人口政策将不得不在以下方面进行实质性调整:

  第一,适时废止《计划生育法》。在废止《计划生育法》的同时,废除社会抚养费征缴制度,清理整个法律法规及政府文件中限制生育的条文,变限制生育的人口政策,或放松限制生育的人口政策为自由生育政策。虽然现代化水平越高,人类的生育率会越低,但终有一些夫妇存在生育孩子的偏好——这些生育在一定程度上会缓解断崖式下跌的生育水平,平缓人口下降趋势。

  第二,适时出台“失独家庭保障条例”。对于那些在计划生育政策执行过程中响应国家号召、不管是被动还是主动认领了独生子女证的、独生子女又出现意外伤亡的脆弱家庭,提供从物资到心理的人道主义支持。尤其是对于逐渐进入老年失能阶段的失独家庭,必须提供与时代发展水平相一致的保障支持。

  第三,建设生育友好型社会。优化社会公共服务,推进基本公共服务均等化水平,加强社区治理体系和治理能力的现代化建设,真正贯彻落实党的十九大提出的幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居和弱有所扶等“七有”号召,建设家庭友好型社会或生育友好型社会。如果幼儿园入园价格奇高、学习费用难以降低、劳动收入差距不能缩小、看病难看病贵问题不好解决、养老压力加大、住房价格高企、脆弱群体得不到扶持,则生育率就很难回升。当前的年轻一代,既担忧父母亲的养老问题,也担心孩子的抚养压力,他们徘徊于养老与养小之间,很难做出生育决定,这才出现实际生育率大大低于政策生育率的现象。

  第四,在全国建立免费的公立幼儿园。普及公立幼儿园,鼓励民营企业兴办托儿所或幼儿园,政府购买入园位。根据家庭收入水平制定差额入园费,即对低收入水平家庭免除入园费或少交入园费。等到国力发展到既定水平,则实行公立幼儿园完全免费的政策,减轻家庭育儿压力。

  第五,以家庭为单位建立个税征缴体系。对以夫妇方式报税的,或者对以携带子女生活家庭报税的,在一定程度上降低个税税负,或提高个税起征点。对生育了第二个子女的家庭,进一步降低税负。对生育了3个及以上子女的家庭,实行负所得税制,即对家庭人均可支配收入达不到某一标准的多子女家庭,将其收入补足到核定标准。

  第六,鼓励地方政府出台刺激生育政策。采取先实验再普及的方式,率先在特大城市或超大城市这类户籍人口老龄化水平奇高的地区,出台刺激生育政策,为新出生的幼儿提供生活补贴费用。考虑到社会主义初级阶段的特征,可以为生育第二孩的家庭实行既定额度的生活补贴政策。

  第七,实行非婚生子女合法化政策。不管是婚生子女还是非婚生子女,都应该一律平等对待。在离婚率迅速上升、结婚年龄逐渐推迟、社会生活单元的个体化背景下,不再以婚生作为生育的基本合法单位,给予非婚生子女与婚生子女平权身份和地位。

  第八,积极发展人工智能等机器人产业。提高生产效率,缩短工作时间、减轻劳动过程的人力消耗,延长假期、提升生活质量。从发达国家鼓励生育的政策实践可以看出,即使出台成本极高的鼓励生育政策,总和生育率也很难上升到2.1的更替水平。在这种情况下,从长远发展动力之激发计,需要集中力量开发机器人并发展机器人替代人力的各种技能,在人口老龄化逐渐加深的背景中,保障国民经济的顺利发展,通过人机互动或人机社会的建设,减轻养老压力,增加新动能。

  以上建议可以概括为“三步走”:第一步,在2020年小康社会全面建成之后废止原有限制生育的政策;第二步,在2021—2025年实行家庭友好型社会建设,逐步但富有实效地减轻父母的育儿成本;第三步,2026年之后实行鼓励生育的人口政策,先从第二孩开始为未成年子女提供一定生活补贴及其他可能的社会服务,从育龄妇女的存量和增量两个方面刺激生育。

  注释:

  ①1953年6月15日,在中央政治局的扩大会议上,毛泽东提出了“党在过渡时期的总路线”,后来正式表述为:“从中华人民共和国成立,到社会主义改造基本完成,这是一个过渡时期。党在过渡时期的总路线和总任务,是要在一个相当长的时期内,逐步实现国家的社会主义工业化,并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造”。1954年2月,七届四中全会批准了这个总路线,简称为“一化三改”或“一体两翼”。

  ②1956年年底,加入合作社的农户达到全国农户总数的96.3%,其中参加高级社的总农户达到87.8%。这就是说,原来预计用18年完成的农业合作化,仅仅用7年时间就加速度完成了。当然也存在一些农户的不满行为。

  ③原国家计生委1982年组织实施的“全国千分之一人口生育率抽样调查”资料显示,女性平均初婚年龄由1949年的18.57岁升至1960年的19.57岁、1980年的23.05岁,1981年微降,为22.82岁。王跃生通过对第五次人口普查数据的分析,发现在1950-1954年期间结婚的人当中,低于法定结婚年龄的男性占30%,女性占25%。王跃生.法定婚龄、政策婚龄下的民众初婚行为[J].中国人口科学,2005(6).

  ④1950年国家内务部公布的全国(包括台湾)人口数是4.8亿左右,财政部公布的数字是4.83亿左右。毛泽东在中国人民政治协商会议第一次会议的开幕词中说,中国人口总量为4.75亿。

  ⑤实际上,经济政策在1960就开始调整并已有收获。为认清困难形势,大力推进经济建设,在1962的“七千人大会”上,刘少奇果断做出了经济大调整的决策。

  ⑥1971年发的这个报告指出,“计划生育是毛主席倡导多年的一件重要事情,各级领导同志必须认真对待。除人口稀少的少数民族地区和其他地区外,都要加强对这些工作的领导,使完婚和计划生育变成城乡广大人民群众的自觉行动,力争在第四个五年计划期间做出显著成绩”。

  ⑦见1978年10月中央批转的《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》。

  ⑧张翼.中国人口控制政策的历史变化与改革趋势[J].广州大学学报(社会科学版),2006(4).

  ⑨1979年马寅初获准平反昭雪。他在《新人口论》中的主张一对夫妇生育两个孩子。

  ⑩即农村改革的所谓包产到户,其政策的核心是“交够国家的、留足集体的、剩下全是自己的”。中国农民长期受“大锅饭”“平均主义”压抑的生产积极性,在这一制度改革中得到解放,并在短期内解决了困扰中国上千年的吃饭问题。

  {11}数据来源:国家人口和计划生育委员会发展规划司、中国人口与发展研究中心编.人口和计划生育常用数据手册[M].北京:中国人口出版社,2006:105。实际上,学术界通过对2000年第五次人口普查抽样数据的计算,得到的总和生育率为1.22,即不足1.3。

  {12}2002年9月1日正式生效实施。

  {13}人口漏登率为1.81%。

  {14}郭志刚.中国人口生育水平低在何处[J].中国人口科学,2013(2).

  {15}翟振武、陈佳鞠、李龙.现阶段中国的总和生育率究竟是多少?——来自户籍登记数据的新证据[J].人口研究,2015(6).

  {16}数据来源:2018年《中国统计年鉴》表第22-24。

  {17}人口出生性别比的正常值,介于103-107之间,超过107即属于高出生性别比,低于103即属于低出生性别比。如果介于103-107之间,则因为男婴或男童的死亡率高于女婴和女童,所以,到婚育年龄段之后的年龄别性别比会趋于平衡。

  {18}数据来源:2018年《中国人口与劳动统计年鉴》表第2-3。

  {19}2018年高中阶段毛入学率达到88.8%。

 

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