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专家视点

钟仁耀: 对2020年后贫困治理的重新认识
来源:皮书说  作者:皮书说   发布时间:2020-07-02

  本文摘自新时代民生保障与公共治理学术研讨会暨《社会保障绿皮书(2020)》发布会上华东师范大学公共管理学院院长、教授、博士生导师钟仁耀的发言。

  2020年后,我们脱贫攻坚任务可以完成吗?

  明年开始真的没有绝对贫困了吗?我个人认为,从这样几个方面来讲,第一个就是决定绝对贫困的致贫的因素,实际上是仍然存在的。2021年以后还是存在的,比如说失业、疾病,失学等等,这些因素会长期存在。这些致贫的因素长期存在使得绝对贫困的发生的风险依然存在。

  既然2020年后绝对贫困会存在,我们依靠什么来保证2020年后绝对贫困不会存在,或者说消灭绝对贫困?今年的脱贫攻坚任务马上要完成,主要依靠现有的社会救助体系来筑牢防止这个绝对贫困的底线,大家知道我们长期以来的社会救助体系的构建针对的是绝对贫困。所以我们2020年后的绝对贫困还是要依靠现有的绝对救助体系。通过不断完善现有的社会救助体系来防止。但是反过来,从理论上来讲,我们现有的社会救助体系通过不断地完善是可以消灭绝对贫困,甚至讲绝对贫困全部被消灭,或者说精准扶贫可以做到精准到每一个人。这是从理论上来讲,但是事实上,在实际操作上 ,是无法做到这一点的,不管是我们国家还是其他国家。比如说弱贫弱保的现象,大家都知道我们的医保制度里面弱保这个现象一方面是比较严重的,而且,我觉得将来也会存在,所以2020年后一方面要依靠现有的社会救助体系的不断完善来消灭绝对贫困,但是另外一方面事实上是消灭不了的。所以这个2020年我们现有的社会救助体系还是要不断地完善。

  2020年后我国贫困形态可以分为两类

  既然是2020年后绝对贫困依然存在,就是说我们现有的社会救助体系又无法做到完全的放贫济贫,所以这个绝对贫困依然会存在的。明年开始实际上我们的贫困形态可以分为两类,一类是绝对贫困,一类是相对贫困。所以今年通过各种各样的措施,脱贫攻坚任务可以完成,但是返贫的风险依然存在。可能2020年后只是解决绝对贫困的任务没有以前那么艰巨,这是我个人的一个判断,陷入绝对贫困的可能性会大大减少。这个主要原因是我们的社会救助体系可能比以前更加完善,而且发达国家都在提这个相对贫困,而发达国家也存在着绝对贫困的现象,比如说美国、日本的流浪汉。我在日本的时候,日本全国的流浪汉有一个大调查有大约4万名流浪汉,那么这4万名流浪汉实际上就处于绝对贫困,虽然日本不太讲绝对贫困,但是事实上,任何一个国家哪怕是发达国家都是有绝对贫困这个问题的。所以我们国家,我个人感觉2020年后这个绝对贫困的现象还会存在,也许是比较严重,主要是依靠现有的社会救助体系来解决这样一个问题。那么第五个方面就谈一下,因为今年我们脱贫攻坚任务的完成是根据我们现有的贫困线来确定的。事实上,大家都知道,我国的这个贫困线是比较偏低的,2011年我国确定的贫困线3000元然后每年在调整,目前最近几年好像国务院也没有公布这个贫困线,目前应该是在4000元以下,年收入在4000元以下。实际上,我当初也测算了一下,2011年这个3000元按照当年美元和人民币的汇率,大概每天是0.98美元,也就是这样一个贫困标准,国际确定的每年1美元跟2008年前确定的1.85美元这个标准。我们是2011年确定的这样一个标准,低于1980年的,更低于2008年的。大家都知道2015年国际机构确定了一个另外的新的标准,如果我们按照2015年国际确定的一个这样新的标准,那么我们的贫困线应该是5000元左右,所以,我们不到4000元的贫困线明显偏低,实际上按照国际机构的这样的一个标准,不仅我国4000-5000元的贫困线是偏低的,实际上4000-5000元贫困线的人口也是一个绝对贫困,但是实际上我们没有把他们纳入进来。所以目前我个人感觉,根据目前的这个贫困线,是消灭了这个绝对贫困。但是不能说明我国是真的消灭了绝对贫困。这个是我的一个基本判断。那么第二点就是那么第二点就是说大家都在谈论相对贫困,我们国家的相对贫困,我个人感觉呢,相对贫困的定位,就在我们国家的定位。首先第一点能够借鉴西方国家的相对贫困的这样一个概念,大家都知道西方的相对贫困线都是按照社会收入分配数或者人均收入的50%或者60%来确定,这样一个标准来确定,那么大家都知道西方这些国家,相对贫困的都是发达国家,那么按照上面的发达国家的这样的一个贫困线那么来确定我国的一个贫困人口是不是符合我们国家的这个时期?或者这样的一个情况,尤其是这个财政能力兜底的这个情况,因为根据西方国家的这样的一个标准,那么它们的贫困发生那个大概在20%到30%左右,那么我国的一个现实情况大家都知道,是一个发展中国家,人口也比较多,我国月收入6000以下的还有6亿人口,那么占到人口的比重呢大约是40%左右,所以呢如果是按照西方国家的贫困线,我国的贫困人口大致在3-4亿,那么这样一个庞大的贫困人口。我个人感觉呢很难得到中央政府的认可的,因为我们知道,从明年开始就奔小康了,在小康的这样一个社会当中,我们还有这么庞大的这个贫困人口,所以呢我觉得西方国家的这样一个标准,我国呢也不会出台来解决这个3亿到四亿贫困人口的这样一种这个反贫困的政策,我个人认为是不可行的。所以呢,结论呢,我认为了西方国家有我们国家的实际情况的差异比较大。我国也不可能一步到位,所以呢,无法借鉴和照搬西方国家的相对贫困的概念也只能作为参考。

  关于我国相对贫困的定位

  我个人认为我们国家的相对贫困的定位应该是介于西方国家相对贫困与我们绝对贫困两者之间,当然我们肯定是要超出我们原来的绝对贫困,但是呢也不能将西方国家的相对贫困照搬过来,所以呢现在就是碰到一个问题,我们国家的贫困线确定的时候是跟哪一个因素挂钩,是跟低收入挂钩,最低工资挂钩呢,人均可支配收入挂钩还是社会平均工资挂钩。我国的贫困线应该是和低收入线挂钩,那么我们的低收入线大家都知道,原来各地的低收入线都是跟低保线挂钩,但是这个比例是不一样的,上海呢是150%。也就是说上海的低保线的150%,有的地方呢是180%,有的是200%,那么现在上海呢是确定为低保线的两倍,那么全国各地呢低保线是低收入线的两倍基本上是普遍达成的一个共识,如果是跟低收入线挂钩就会有一个问题,我们是不是把低收入线和贫困线合并。是100%、120%还是150%?这个我个人认为是需要通过测算来确定,我个人认为主要还是要考虑财政的能力,因为尤其是在我们国家目前经济下行的情况下,财政有没有这个能力,是从中央到地方政府考虑低保线的主要因素。我个人认为,不能因为经济下行财政资金减少了,社会救助金就减少了,社会救助金在经济下行的情况下更要增加支出,因为在经济下行的情况下,贫困会更加严重。贫困发生率会更高,这方面支出应该会更大而不是缩紧支出。但我们不得不考虑财政的能力,我个人认为是先跟低收入线100%的挂钩,也就是说低收入线就是我们明年确定的相对贫困的相对贫困线。然后将来在看实际的情况逐步提高,这种做法我个人感觉是比较稳妥的。所以我们国家反相对贫困的功能定位,既不同于我国原来的反绝对贫困又不同于西方国家的反相对贫困。所以我认为我国的相对贫困应该是一个全新的概念。

  怎么解决相对贫困人员的相对保障问题

  首先这里就会碰到一个问题,就是目标人群,我个人认为将低收入群体写入相对贫困线,这个问题是在以往社会保障中长期难以解决的一个问题,那么这次正好通过这个反相对贫困的建立,很好的解决低收入群体的的问题,因为根据我们的调研,实际上在很多低收入的家庭他的贫困程度、他的生活困难程度是远高于低保家庭的。因为我国比较重视低保家庭,所以低保家庭在我国是保障的比较好的。但低收入群体得到政府的帮助比较少,所以低收入群体的生活困难程度,特别是遇到重要的刚性开支的时候,就会陷入贫困。未来我们国家在消灭相对贫困的道路上这类群体应该得到解决。我觉得在解决相对贫困的目标下,该到解决低收入群体的时候了。根据调研,这类群体实际上更加困难。当然他们的困难情况和低保人群的困难情况不一样。低保人群的困难是全方位的困难,低收入群体的困难是一个逐步性的困难。所以第二个问题就是低收入人群的风险,我认为低收入人群的风险是既低收入又有高支出的并存的风险。那么风险在哪里呢,根据我个人的调研,主要是有四个方面,主要是医疗、教育、住房和照护。照护是养老服务这一块,主要是着四大风险,这四大风险会导致低收入人群的高支出,而低收入家庭又无能力承担这样的一个支出,所以这四类支出导致低收入群体陷入贫困的风险很大。

  怎么解决相对贫困

  如何构建救助体系是我国面临的一个重大的研究课题,一是破除现有的救助体系,重构未来的社会救助体系,另一个思路是在现有的社会救助体系中进行不断地补充和调整。我个人认为主要采取补充和调整的思路,因为我国破除现有的社会救助体系一个是政府不会答应,一个是我们认为没必要,因为我们现有的这个社会救助体系还是下了很大的功夫,社会主义救助体系建设还是取得了很大的成效,在实践的过程中还是起到了兜底保障的作用,所以我认为在未来应对我国的社会救助体系进行补充和调整。现有社会救助体系的目标是筑牢底线,针对相对贫困,我个人认为,是针对现有的基础之上重新构建一个社会救助机制,所以我们国家将来是反绝对贫困和反相对贫困并存的这样的一个社会救助体系构建,而我们以往,今年为止,是反对绝对贫困的社会救助体系,明年开始在享有的社会救助体系的提出上并含相对救助体系,未来社会救助体系具有双重目标。怎么重构社会救助体系,我的思路是借鉴一些地方实行的救助政策,包括上海,上海是做的比较早的,在2010就在某个区某个街道进行试点,当前各地区社会救助的人数很少,原因在于社会救助的条件过于苛刻,导致了享受的人很少,这是一个原因,第二个原因是,申请社会救助的程序很复杂,上海要填10几份表格,基层审核也很麻烦,所以不管是申请者还是基层人员都不愿意充分利用贫困救助这一政策,而是劝阻申请人去申请临时救助,导致临时救助的人很多,要对现有的救助进行调整,要放款条件,简化流程。

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