目前，全球的大城市都面临着如何在开放性、流动性和各类风险剧增的背景下可持续发展的严峻挑战。从中国的情况看，近20多年来，大城市持续推进的市场经济改革在使经济快速发展的同时，也引发了社会结构的快速分化、人口流动的加速以及社会依赖关系的重要变化，因而使大城市的社会治理创新成为越来越紧迫的任务。

　　外来人口规模剧增与公共资源承载能力有限、公共服务配置体制转变滞后的矛盾日益凸显，这种现象几乎存在于我国所有大城市。据统计，与1978年相比，北京、上海、广州三城市的常住人口分别增长了2.37倍、2.16倍和2.67倍，其中主要是外来常住人口数量的增加，这些外来人口的集聚很可能会引发频繁的社会矛盾并导致人口结构调整期社会治安压力的剧增。除此之外，我国大城市所在区域还会延续高能耗的工业化发展方式，各种垃圾废弃物排放总量还会持续增加。因此，环境污染问题对居民生活质量的负面影响将会不断加重。数据显示，我国城市每年产生的生活垃圾量高达1.6亿吨，到2015年全国城市生活垃圾量将达到1.79亿吨。污染废弃物的大规模排放直接导致了近年来城市人居环境质量，尤其是空气质量的急剧恶化。2013年全国有104个城市遭遇雾霾。与此同时，城市社会群体利益诉求的多元化、复杂化，导致社会分化出现了新特征。一些城市中的“新二元结构”问题日益凸出，外来人口的基本公共服务需求难以得到满足，给这些城市的教育、医疗、交通等公共资源配置带来了巨大压力。目前我国城市居民社会阶层结构从“金字塔形”向“橄榄形”转变缓慢，这种现象不利于缓解贫富差距问题。我国许多城市正处于经济产业结构的转型升级过程中，它们将不同程度地承受由此带来的经济发展速度放缓、失业人口增加、贫困人口增多、居民收入差距扩大、生活负担加重、生活成本上升等结构性的社会问题。这些结构性社会问题很可能长期伴随中国城市的发展，如果缺乏有效预判，拿不出合理的治理方案，还有可能引发一系列的社会负面后果。比如：

　　（1）社会不满情绪快速集聚。

　　《2012年中国35城市生活质量报告》显示，北京、上海、广州、深圳几个主要城市的居民生活质量满意度指数无一进入前十名。不满情绪最直接的反映就是城市信访数量的增加。北京的信访数量高居全国之首。2012年，北京共接待来访群众60.1万人次。社会不满情绪具有较强的传导性、互动性和扩散性，如果失控，将会对公共安全产生严重威胁。

　　（2）大规模群体性事件或社会运动频发。

　　我国2012~2013年的群体性事件中50%是由征地拆迁导致，30%是由环境污染和劳资矛盾导致。近年来，环境问题越来越成为引发城市群体性事件的新诱因。

　　（3）各类非常规社会风险高发。

　　当代非常规风险包括金融风险、恐怖主义袭击、大规模失业、社会冲突、流行性疾病等，与信息、人员、资金等决定国计民生的重要因素的加快流动密切相关，使得城市在风险预防、识别、治理以及善后处置等方面遇到了各种严重挑战。

　　（4）执政党合法性可能衰减。

　　目前，我国正处于从“绩效合法性”向“程序合法性”转变的历史进程中，但绩效越来越取决于经济与社会的协调发展。上述负面社会后果的出现会在很大程度上影响公众对党和政府的信任和预期，容易导致各项改革难以得到社会的响应与支持，会进一步冲击社会秩序与社会稳定，挑战和削弱党和政府的重要社会基础和治理社会的合法性，而且有可能与全球化所带来的巨大社会风险汇聚在一起，形成类似于“阿拉伯之春”这样具有多米诺骨牌效应的区域性社会动荡。

　　当前中国城市既有的社会治理不仅在政策、策略和模式上，而且在基本理念和价值取向上越来越不适应经济社会发展的新要求。加快改进城市社会治理方式，促进社会和谐有序，直接关系到我国的全球竞争力和国家的长治久安。自十六届四中全会以来，党和国家开始强调要加快形成“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理新格局，党的十八大明确提出基于依法保障的社会管理体制，十八届三中全会进一步提出要创新社会治理体制，包括改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制等。2014年“两会”期间，习近平同志在参加上海代表团会议期间深刻指出：加强和创新社会治理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，并提出，上海加强和创新社会治理的基础好，条件也成熟，希望上海努力走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子，深入研究治理体制问题，深化拓展网格化管理，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好地为群众提供精准有效的服务和管理。习近平同志的这番讲话为我国城市社会治理进一步指明了实践方向。

　　目前，我国一些大城市仍然延续20世纪90年代中期的以居住地管理为核心的社会治理模式。这种治理模式强调以规模庞大、日趋精细化的行政管理体系来全面覆盖社会生活领域并提供各类公共物品。其主要特征是：强化自上而下的行政执行力，在行政体系内大量下放事权和自由裁量权；重视“技术治理”和单一目标的项目化运作；倾向于“工具性”的动员社会。近20年来，这套治理模式已经形成了一种自我强化机制，而且紧紧嵌在行政科层管理架构，严重影响着管理实践者的态度取向。由此来看，我国城市社会治理模式的深入改革将会触及某些权力结构和利益结构调整的问题，而这些问题与中国特有的传统社会文化有着微妙的联系。由此可以说，我国城市社会治理模式的转型是一个极为艰巨复杂的过程。我们不能寄希望于借助西方的现成理论就能解决这一过程中出现的重要问题，必须重视对既有治理模式自我强化的主要逻辑及其实际运作的规则环境有深刻的认识。今天，我们虽然看到了城市社会治理不仅涉及政府职能和公共政策配置问题，还涉及互联网风险传导的机制问题，如果我们不能意识到这样的认识在很大程度上还只是形式层面的，那么就很难提出具有强针对性的解决方案。

　　本文摘自

　　《城市社会治理》

　　主编／李友梅

　　978-7-5097-6157-1/ 2014年9月