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报告精读 | 国际形势黄皮书:全球政治与安全发展报告(2019)
来源:皮书说  作者:本网转载   发布时间:2019-01-03

  新书发布

  2018年12月27日,由中国社会科学院世界经济与政治研究所和社会科学文献出版社共同举办的《国际形势黄皮书:全球政治与安全报告(2019)》发布会京召开。

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  发达国家之间矛盾加剧,民粹主义势头上升

  报告指出,一方面,发达国家在针对中国、俄罗斯方面有一定共同利益。以美国为首的北约针对俄罗斯举行的大规模军事演习,美国及其发达国家盟友在亚太地区对中国进行施压,都表明传统发达国家在大战略合作方面基础尚存。另一方面,发达国家之间在许多问题上的矛盾加剧,离心倾向加剧。2017年以来,发达国家民粹主义、民族主义、保护主义势头继续看涨,加之在世界格局过渡时期对主动权和有利地位的角逐,成为加剧发达国家之间矛盾的主要原因。

  从2018年看,无论是欧洲国家之间,还是美欧国家之间,或是七国集团国家之间,在许多问题上都显示出利益和立场的分歧,例如对俄关系、伊核问题、气候变化、移民问题、经贸关系等。除了美国与发达国家之间的经贸之争外,美国退出伊核协议、退出《中导条约》,以及要求欧洲国家承担更多军事开支、反对建立欧洲军队的态度,也加剧了美国与主要发达国家之间的分歧。

  从2018年七国集团峰会也可看出,作为发达国家集团,七国集团力争体现其内部的团结,在联合公报中就包容性就业、两性平等、妇女赋权、世界和平等问题表达了共同立场。七国集团内部矛盾增加、凝聚力减弱也是事实。特朗普在贸易问题上的态度强硬,导致美国与欧盟、加拿大等的矛盾加大。在伊朗问题、气候变化问题和环境问题上,美国与主要欧洲国家没有达成一致。特朗普甚至说并不支持峰会联合公报的内容,这使2018年的七国集团峰会出现了“6+1”的局面,西方媒体也充斥着对七国集团前景的悲观论调。法国总统马克龙甚至称,如果特朗普不怕孤立,其他国家也不介意G7变成G6。

  近些年来,发达国家的民粹主义、民族主义、保护主义势力上升,这是导致发达国家之间矛盾加剧的一大因素。面对巨变中的世界格局和国际秩序,传统发达国家都在各自争取主动权和有利地位,不希望依附在美国的霸权之下。与此同时,在借助美国制衡中国、俄罗斯方面,这些国家又具有一定的共同利益,这种两面性是战后发达国家之间关系的一大特征。这种两面性也使主要发达国家在当前中美、俄美关系对抗性加剧和世界格局经历巨变的进程中,仍然可以充当影响大国关系和国际格局的砝码。

  叙利亚、也门内战仍未平息,和平进程曲折艰难

  叙利亚内战已持续7年之久。2018年初,叙利亚政府军解放了大马士革省东古塔地区和霍姆斯省,并不断收复失地,巩固原有的控制区域,将战线推进到以色列、约旦边境。叙利亚战局逐渐趋于明朗,但最终的和平仍然迟迟未到。外部力量对叙利亚的武装干涉明显增强,特别是土耳其和以色列两国对叙战事的介入不断加深。

  2018年10月底,俄、土、法、德四国领导人在伊斯坦布尔举行了关于叙利亚问题的四国峰会,并就和平结束叙内战达成共识。然而,当叙利亚战争接近尾声、和平转机显现的时候,叙利亚局势再度激化。进入年底以来,美国主导的国际联军多次空袭了叙利亚的代尔祖尔省,并造成大量平民伤亡。叙利亚政府向联合国安理会提出请求,谴责美国及其联军在叙利亚犯下的战争罪,并呼吁安理会对此进行调查。国际联军对叙进行的空袭以及沙特牵头的海湾国家在叙利亚的进驻,使叙利亚刚刚起步的和平进程遭受挫折。

  2018年,也门内战也经历了一个与叙利亚内战相似的情形。2017年12月以来,也门战局进入以沙特为首的多国联军、哈迪领导的也门政府军为一方,以胡塞武装为另一方的直接对决阶段。进入2018年以来,也门局势骤然升级。也门政府军在多国联军空军的支援下展开了猛烈的进攻,并取得了长足进展。作为对多国联军空袭的报复,胡塞武装多次向沙特首都发射导弹。围绕也门重要的港口城市荷台达,双方展开了激烈的争夺。2018年6月,沙特领导的多国联军和也门政府军对荷台达发动了自也门内战以来规模最大的一次攻势,希望切断伊朗的援助,掐断胡塞武装的供给命脉。虽然国际社会一直努力促和,但也门交战方的政治对话进程已被搁置两年,原定于9月6日开启的新一轮和谈也因胡塞武装的缺席无果而终。

  联合国安理会就也门局势进行了专门讨论和协商,呼吁也门各方通过政治手段解决冲突。秘书长也门特使积极开展斡旋,计划年底在瑞典举行也门冲突各方的和谈。也门政府、胡塞武装以及由沙特领导的联军均表示,愿意由联合国接管港口,并实现停火。美国方面明确表示,也门内战双方应通过联合国调停框架进行谈判,在30天内实现停火。在这一背景下,持续多年的也门内战也出现了和平的转机。

  但在停火一周之后,也门荷台达市的胡塞武装与也门政府部队再次爆发激战,多国联军的战斗机也对胡塞武装进行了多次空袭,胡塞武装则发射炮弹作为报复。冲突的再度爆发使刚刚显现的和平前景又蒙上了阴影。也门局势同叙利亚局势一样错综复杂,除了沙特的存在,也有美国、俄罗斯、伊朗等地区大国和全球大国之间的角逐因素。虽然胡塞武装、也门政府、多国联军都表示愿意停止军事行动,寻求政治和解,但也门的和平进程同样充满曲折和艰难。

  大国间的网络博弈日趋明显

  2018年,网络安全问题仍然备受关注。首先,从全球范围看,不仅网络攻击次数不断增加,而且攻击目标更为明确,其效果和影响也不断扩大。世界经济论坛发布的《全球风险报告2018》,首次将网络攻击列入全球五大安全风险,报告称企业监测到的网络攻击活动在五年中几乎翻番。赛门铁克发布的《2018年互联网安全威胁报告》显示,2017年有目的的攻击行为增长了10%,中美成为全球范围内受攻击最多的两个国家,政府、能源、金融、国防及互联网被关注的程度最高。

  面对日益加剧的网络攻击,各国政府、智库对网络安全的关注度持续上升,使网络安全问题成为跨领域的热点话题。欧美发达国家及新兴经济体国家对网络安全都表现出极大的关注,纷纷出台加强网络安全方面的政策,强化应对网络安全威胁的措施。美国国土安全部在2018年5月发布了新的《网络安全战略》,将风险识别、减少漏洞、减少威胁、影响缓释、落实网络安全成果作为网络安全管理的五大支柱。国土安全部还成立了国家风险管理中心,目的是帮助关键基础设施企业长期评估网络风险,打击入侵和破坏性的黑客行为。美国2018年《国防战略报告》也明确提出将对重大网络攻击实施核报复。国防部对外发布的《2018年网络战略摘要》称,美国正处于来自中俄等国的长期战略竞争的安全威胁,需通过提高网络空间作战能力、前摄性制止有关恶意网络活动、加强跨部门及跨国合作等加以应对。另一显著特征是,在网络安全领域,大国竞争和博弈日趋激烈。受中美、俄美关系的影响,网络空间领域的大国冲突有所上升。美国指责中国政府对美国公司的计算机网络进行未经授权的入侵和盗窃,指责中国政府支持企业进行商业窃密,并对中国的互联网审查制度进行抨击。美国国土安全部和联邦调查局发布一份警告,称俄罗斯政府针对美国的关键基础设施进行了网络攻击。如何防范俄罗斯针对美国发起的信息战,已成为美国对俄网络政策的重中之重。

  虽然国际社会承认网络空间合作的必要性和重要性,推动网络空间领域合作的努力也在继续,但网络空间领域仍然是一个以乱象和无序为特征的领域,大国之间的零和博弈、相互猜疑和相互制衡更加明显。围绕网络安全问题,不同国家及非国家行为体有着不同的利益和立场,差异和分歧明显,尚难在规则和制度层面形成全球共识。

  美俄关系波折不断,延续后冷战时代结构性对抗

  2018年以来,美俄关系发生了如下新变化。特朗普执意推动美俄关系快速升温,然而与普京的直接对话并未为双边关系带来转机。会谈之后不久,美国国会对俄罗斯采取了新一轮的严厉制裁。

        1. 首脑外交失效致使俄罗斯遭遇二次制裁

  2018年7月16日,特朗普与普京在芬兰赫尔辛基会晤。尽管闭门会议时间长达两个多小时,但是双方没有达成任何协议,也没有就合作领域和合作抓手达成可见的意向,没有为美俄关系带来任何转机。2018年8月8日,美国宣称俄罗斯政府对前双面间谍使用神经毒剂,违反国际法,决定从8月27日开始对俄罗斯施加新一轮制裁,并威胁可能于三个月之后实施再一轮制裁。2017年7月美国国会对俄罗斯实施全面制裁以来,美国对俄罗斯的制裁政策已经成为一个“完整的法律体系”和“美国反俄的政策基调”。与上一轮制裁相似,新一轮制裁由国务卿蓬佩奥主导,并得到国会的鼎力支持,特朗普本人极力反对,但毫无效力,美俄领袖外交至此彻底失败。

         2. 战略角力加剧致使结构性对抗持续

  2018年,美俄战略角力持续加剧,在热点问题上交锋激烈。在叙利亚战场上,美俄反恐合作空间不断收窄,在区域性战争的边缘反复试探;在伊核问题上,美俄出现严重裂痕,并即将正面摊牌;在核武器管控上,谈判毫无进展,战略敌意进一步加深。

  在叙利亚问题方面,随着“伊斯兰国”的溃败,美俄在叙利亚的合作空间逐步减小,战术分歧和战略敌意逐渐浮现。战术分歧方面,2018年4月,美国联合英法单独对叙利亚实施军事打击,与俄罗斯紧张关系加剧。同时,美俄在叙利亚因情报能力差异而合作不畅。战略目的层面,美俄则相互指责,说对方在叙利亚的行动并非单纯出于反恐目的,而是出于支持或推翻巴沙尔政府的政治目的。

  在伊核问题方面,美俄出现严重裂痕,并即将正面摊牌。2018年5月8日,特朗普宣布美国退出伊核协议,并威胁对伊朗实施最高级别的经济制裁。5月14日,俄罗斯外长拉夫罗夫会见伊朗外长扎里夫,表示将和伊朗等有关各方共同维护伊核协议。6月26日,白宫宣布,11月4日前各国从伊朗进口原油总量须清零,否则将面临美国的次级制裁。此后,美伊双方频繁隔空释放对抗情绪,战争威慑不断升级。

  在武器管控方面,美俄首脑会谈将核武器管控列为相对可谈的软性议题,然而仍然没有取得任何框架性成果。伴随着美国大力推动新一轮核力量发展,双方谈判空间进一步收窄,美俄战略敌意可能因此进一步加深。

  “伊斯兰国”残余势力继续外溢

  在国际联盟的帮助下,伊拉克和叙利亚各方打击“伊斯兰国”的行动已经取得最终成果。2017年11月8日,叙利亚政府军成功解放“伊斯兰国”在叙的最后一个重要据点——阿布卡迈勒市。该市被收复后,“伊斯兰国”在该国境内仅剩一些小据点。2017年12月9日,伊拉克总理阿巴迪宣布,政府军已收复“伊斯兰国”在伊控制的所有领土,取得了打击“伊斯兰国”的历史性胜利。目前,两国政府军正在双方边境地区针对残余势力展开清剿行动。

  随着“伊斯兰国”逐步丧失在伊拉克和叙利亚的所控领土,其外溢效应也在不断冲击欧美和亚非多国。一方面,“伊斯兰国”将一些指挥员和骨干分子转移到北非马格里布、埃及西奈半岛、阿富汗等地区,进行组织、煽动、招募和破坏活动;另一方面,该组织利用已取得公民身份的人员,在欧美地区发动多起“独狼式”袭击。

  2017~2018年度,全球重大武装冲突的数量与上一年度相比差别不大,冲突仍然集中在中东、非洲东北部以及东南亚等地,形式主要是国家内部冲突和反恐战争。其中,叙利亚内战局势逐渐明朗,政府军迎来胜利曙光。相反,也门内战却因反政府同盟的内部冲突而骤然升级。“伊斯兰国”在叙利亚和伊拉克战场上持续失利,其势力正在加速向外扩散。此外,非洲地区的内部冲突和反恐斗争仍在继续,和平道路维艰。

  美国的军费约占全球军费总开支的35%

  2017年美国军费开支继续保持高额姿态,达到6097.58亿美元,约占全球军费总开支的35%,几乎相当于排名其后的9个国家的军费开支总额之和。

  2017年5月23日,美国总统特朗普向国会提交《2018财年国防预算申请草案》,该草案规定2018财年美国的国防预算为6391亿美元(不包含联邦其他部门与防务相关的预算),较上一年度增长近10%,其中国防基础预算为5745亿美元,海外紧急作战行动预算为646亿美元,这一数额远远超过了2011年颁布的《预算控制法案》设定的上限

  与2017年重视“应对五大外部挑战”不同,2018财年的国防预算提案更加重视“自身能力的建设”,更强调提高军种战备水平和联合作战能力,同时要求加强力量投送、核力量现代化、反导体系建设、太空布局、网络实战等方面实力,以重塑战略威慑力量体系。这直接反映了特朗普政府“军事优先”“实力至上”的执政理念。除了增加国防预算外,2018财年美军还将增加5.64万人的总兵力,并额外增购84架飞机和8艘作战舰艇,以构建“规模更大、能力更强、更具杀伤力的联合部队”。

  最终,经过数月的讨论,2017年11月,美国国会最终通过了2018年度国防授权法案,获批的国防支出总额约7000亿美元,远远超过特朗普政府最初提交的申请额。国防开支的显著增长趋势在特朗普政府期间恐将继续维持下去。日前,特朗普已经签署了总额高达7160亿美元的《2019年度国防授权法案》。

  逆全球化下的全球治理前景堪忧

  2018年的全球化进程与发展方向似乎被蒙上了一层厚厚的迷雾。人们迷茫于经济全球化的发展方向与全球治理事业的前途。一些我们一度引以为豪的全球和区域性多边合作成果不是受到质疑,就是被日益增强的离心力所困,抑或遭受到极大的冲击。在区域层面,英国退出欧盟的步伐虽然蹒跚,但依然鲜见放弃之说;在全球层面,特朗普一再声称退出全球多边组织,加剧全球公共产品的赤字状况,让本来就困难重重的全球治理雪上加霜。似乎二战后逐步成形的全球治理体系及其带来的稳定世界秩序正在受到侵蚀。然而,在某种意义上,经济全球化进程已成为某种必然,并非说逆就逆。步履蹒跚的英国脱欧谈判足以说明个体国家与区域、与世界已然深度复合、相互依存,很难“说断就断”。

  逆全球化出现的动因不仅来自国际层面,更为重要的还是根植于国内深层次的经济社会问题,国内经济社会治理不足,致使个体国家无法应对来自全球化和技术进步的冲击,从而出现了贫富差距拉大等一系列问题。这些问题不断发酵,一股民族主义情绪、保护主义情绪逐渐滋生。然而,大多数发达国家采取的应对手段却是把矛盾抛给国际层面(尤其是美国),进而转移国内情绪出口获得短期政治支持,并非从问题的根本出发,通过结构性改革从国内层面解决矛盾。如此,一方面,一味地归咎于全球化并无法从根本上解各国之忧;另一方面,转移矛盾(特朗普政府从解决国内问题转向指责美国在国际经贸中存在赤字,从而回避问题,寻求国内支持)还直接或间接地伤害了全球治理事业,加剧了治理赤字的严峻程度。

  土耳其连续四年成为最大的难民接收国

  2017~2018年全球难民形势和动向表现出以下特点,即全球被迫移徙人数再创新高,难民主要来源国和接收国的排名变化不大,发展中国家仍然是难民和寻求庇护者的主要接收地。抵达欧洲和一些发达国家的难民人数在2018年继续下降,但难民问题再度成为许多国家国内政治和国际政治的一大热点。

  难民的主要来源国和接收国排名变化不大。叙利亚继续为最大的难民输出国,发展中国家仍是主要的难民接收国。2017年在联合国难民署注册的难民中,有68%的难民来自叙利亚、阿富汗、南苏丹、缅甸、索马里和民主刚果等国家,这些国家已连续多年排在十大难民输出国之列。叙利亚继续为当前最大的难民来源国,来自叙利亚的难民达630万。土耳其则连续四年成为最大的难民接收国,其他主要接收国为巴基斯坦、乌干达、黎巴嫩、伊朗和德国,发展中国家接收了难民署注册难民的85%。在接收难民最多的10个国家中,除德国外均为发展中国家,由最不发达国家提供的难民庇护占全球总数的1/3。这种情况也说明,那种认为难民危机是富裕国家危机的观点是错误的,“这主要是大多数贫穷国家的一场危机”。

  海外利益保护仍然面临难题

  海外利益保护之所以成为一个问题,就在于保护该类“特殊”利益的权力、能力和动力在国际社会的当前发展阶段难以获得平衡,始终存在效用、合作与合法性困境。一方面,那些拥有庞大海外利益的国家大多具有加以保护的动力,同时虽然它们在国家能力上存在不小差异,但是大多也具备加以保护的基本资源和能力。由于现有国际法体系确立了属地管辖权的优先地位,这些国家缺少合法的权力来实施这种领土管辖权以外的保护。这一合法性问题使得大国、强国、富国的海外保护行为可能“事倍功半”,甚至是“火上浇油”。另一方面,对于作为他国海外利益的地理载体的东道国而言,它们有足够的合法权力来实施对他国公民和法人利益的保护,但是其在能力和动力上存在疑问。在极端情况下,对于这种需要耗费行政和财政资源的保护,东道国可能既无能力,也无意愿。通常情况下,国籍国会怀疑东道国是否会对自身利益“区别对待”;反之,东道国也会怀疑国籍国的保护海外利益的措施侵犯了自身的属地管辖权,甚至是“干预内政”。换而言之,海外利益保护所要解决的核心问题就是如何在全球化日益发展的形势下,更加有效地在国际法上平衡属地管辖权与属人管辖权,使得各国的海外利益保护需求与能力能够得到更加优化的配置。这里将海外利益定义为一国公民和法人合约性的海外权益(而非在本质上可能相互抵触的安全和战略利益),因而在不同国家间具有一致性和共通性,这也是在该领域可以优化各国资源配置的基础。

  世界政治发生前所未有的变革

  过去30年,世界政治发生了前所未有的变革,不仅涵盖了从国际体系到个体单元的不同层次,还包括长期与短期的时间维度。部分学者针对不同领域的具体情况对世界政治变革进行了探究。

  第一,变革可能来自军事、经济与科技等物质性力量,也有可能来自战略、规范与法律等观念性力量。比如卡尔·霍斯蒂分析了过去四个世纪国际政治在参与者、制度与过程等方面的重大变革,并指出这些变革的根源,从宏观层面来看是战争和革命,从微观层面来看则是重要历史人物的思想、规范和信念。

  第二,变革的方式也不一样,有的比较暴力,有的则相对和平。内塔·克劳福德提出变革作为国际政治演变过程的一部分,它应该被视作一种常态而非例外。因此,对当前的国际关系研究而言,需要加强对非暴力变革的探索,特别是那些具备基础性、快速性和革命性特点的变化。但想要实现和平转变并不容易,迈尔斯·卡勒分析了全球治理实现和平转变的相关因素,其中不利因素有大国构建的地区制度间的竞争,发达国家出现的民族主义和民粹主义等因素,而非国家行为体参与制定的新的全球治理模式能起到积极作用。不过,并不是所有的行为体都期望实现和平转变,有学者借鉴新古典现实主义探究了霸权国和平地将地缘政治主导权交给一个或多个挑战者的不同情况,这些情况包括因力量衰落接受变革的必然性,维护霸权的政治经济成本过高,以及国内政治的阻力较大。

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