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报告精读 | 京津冀蓝皮书:京津冀经济社会发展报告(2018)
来源:皮书说  作者:皮书说   发布时间:2019-02-11

  近日,河北工业大学京津冀发展研究中心、社会科学文献出版社共同发布了《京津冀蓝皮书:京津冀经济社会发展报告(2018)》。本报告由河北省高等学校人文社科重点研究基地、河北省新型智库、河北省软科学基地“河北工业大学京津冀发展研究中心”的专家学者撰写而成。

  十九大报告从战略高度出发,对国家治理体系和治理能力现代化提出了一系列新要求,首次明确提出了国家治理现代化的时间表和路线图,其中,区域治理是国家治理体系的重要组成部分。京津冀协同发展不断推进,在交通一体化、生态环境保护、产业转移升级等重点领域率先取得了突破,但是,仍然面临一系列深层次的不平衡不充分难题亟待破解,区域治理是京津冀协同发展的制度性选择。本报告以区域治理为主线,深入分析京津冀城市、创新、交通、文化等多方面的治理问题,由总报告和专题报告两部分组成,共12篇研究报告。

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  京津冀协同发展是一个长期的历史进程,不是一蹴而就的。京津冀协同发展开局良好,经过四年多建设,京津冀在交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得了突破。然而,在新时代背景下与较为成熟的大城市群相比,但仍存在京津冀协同发展不平衡的难题。

  京津冀协同发展不平衡具体表现在如下五个方面:

  一是空间布局不平衡,京津冀区域没有形成合理的城市群等级结构,京津超大城市的“大城市病”与河北省城市整体性不强并存;

  二是创新发展不平衡,北京一枝独秀,形成了“中心—外围”格局凸显;

  三是经济发展不平衡,京津冀三地分别处于工业化、信息化、城镇化、农业现代化的不同阶段,经济结构和新旧动能严重不匹配;

  四是协调发展、行政区分割不平衡,“行政区行政”现象明显,使京津冀区际要素流动、产业转移和商品贸易不畅通;

  五是城乡之间、居民财产与收入之间不平衡,京津冀三地之间发展差距的巨大的“双重三元结构”(“双重”是指发达的中心城市、落后的周边及乡村革命老区,包括“环京津贫困带”;“三元”是指城市居民、乡村农民和外来移民),并且还存在继续拉大的趋势。

  京津冀协同发展取得一些成绩的同事存在着协同发展不充分的难题

  京津冀协同发展不充分具体表现在如下五个方面:

  一是体制机制创新不充分,导致三大重点领域未能持续推进的关键掣肘尚未得到有效解决;

  二是区际合作不充分,京津冀三方合作陷入了共识多,行动少;协议多,落实少;政府行动多,市场和社会响应少;顶层设计多,具体操作少等的怪圈;

  三是改革开放不充分,导致创新驱动不足和市场活力较弱;

  四是公共服务供给不充分,导致区域城乡差距逐渐拉大;

  五是生态环境治理不充分,导致脆弱的生态环境、超强的开发垦殖、生态与贫困交织等严峻现实。

  推进京津冀区域治理几点政策建议

  (1)京津冀协同发展各治理主体的应然角色

  与长三角、珠三角地区相比,京津冀区域治理的成熟度较低,市场和社会公众的参与度相对较低,发挥主要作用的是京津冀各级党委和政府。在京津冀协同发展的过程中,只有使京津冀区域的全部利益相关者参与到区域治理中,才能实现全方位的区域治理。

  发挥各级党委和各级政府在区域治理中的主导作用。党中央和中央政府通过运用多种手段统筹区域发展,解决京津冀协同过程中出现的制度性问题和障碍,是京津冀区域治理的最终决策者。京津冀三地各级党委和政府在党中央和中央政府的领导下,管辖各自行政区内的事务,化解利益冲突,尽最大可能满足本区域内经济发展的需要,推行京津冀区域治理顺利进行。

  京津冀三地各类型企业是京津冀区域治理的主体。京津冀国有企业“政企合一”的领导管理模式决定了国有企业作为区域治理的重要利益主体,是打赢京津冀协同发展这场战斗的先遣军。京津冀地区的国有企业资本雄厚、覆盖面积广泛、分支机构众多、员工数量庞大,其利益与京津冀区域治理存在较强的联系,必定会广泛参与区域治理。在疏解北京非首都功能方面,国有企业发挥着重要的带头作用,北京地区的高耗能、高污染的国有企业正在向津冀两地迁移,重点是向河北省迁移,例如首钢集团由北京市迁至唐山市。雄安新区作为疏解北京非首都功能的重要承载地,将承接北京的高端高新产业的国有企业,聚集京津冀健康发展。

  在京津冀地区,存在着数量众多的跨国企业和民营企业,这些企业数量众多、行业齐全、覆盖范围广泛,提供大量就业岗位,是推动京津冀地区经济发展的活跃动力,是京津冀区域治理的主力军。这些企业通过行业商会、企业联盟等组织平台,进行自治,同时积极与政府部门进行协商,既维护自身经济利益,也为其提供公平良性的平台,参与京津冀区域治理。

  居民和民众组织是区域治理的积极参与者。京津冀地区的居民通过参加公益组织、社区组织和政府组织的听证会等形式参与区域治理,有助于增强居民的区域治理意识,推行区域治理政策。当前,由于政府未充分认识到民众组织的重要性,京津冀地区的民众组织整体力量相对偏弱,组织数量较少。为发挥民众组织在京津冀区域治理中的积极作用,应当正确认识民众组织,引导其健康发展,为其提供多方面支持。

  (2)京津冀区域治理的制度创新

  构建科学合理的政府行政机制。京津冀区域治理是各级政府联合运用行政机制实现区域发展的过程,既要发挥中央政府的统筹协调作用,又要发挥地方政府良好的执行力。具体可以从以下两方面展开:一是完善中央协调区域治理的机制;二是健全地方政府行政协调机制。

  构建公平自由的市场机制。当前,京津冀区域在产业转移、人才流动等方面存在着壁垒,应破除京津冀区域市场壁垒,建立统一市场的准入制度,建立具有开放性、竞争性的现代区域市场体系,整合京津冀区域资源,进一步发挥市场在资源配置中的决定作用。例如,各地政府下放审批权限,消除各种障碍,为企业在京津冀区域内自由流动迁移提供条件;进一步根除地方保护主义,实现资本、技术、人才等生产要素在京津冀区域内的自由流动。

  构建立体完善的利益共享机制。在区域治理的过程中,应当通过共享资源和利益来调动区域内各方的积极性,同时对京津冀协同发展过程中做出重大牺牲的地区进行利益补偿,建立利益补偿机制,保障京津冀地区协同发展的顺利进行。具体可以从以下三方面展开:一是构建资源共享机制;二是构建利益共享机制;三是构建利益补偿机制。

  京津冀三地在教育机会、工作机会和福利享受机会上存在“断崖式”落差。

  这导致京津冀人才呈现“倒虹吸效应”现象,即河北人才尤其是接受高等教育的年轻群体在福利差距下大量外流。据调查,北京和天津常住外地人口中约有一半以上为河北人,相比留在河北的群体而言,这些“走出去”的人群往往更具创新精神和文化素养,人力资本大量外流进一步加剧了河北省发展持续低迷的恶性循环。以受教育机会为例,京津冀三地大学一本录取率差异巨大,河北一本录取率较北京低15个百分点,较天津低12个百分点。且从全国看,河北省一本录取率大致处于全国第10名左右,而北京和天津均处于前5名位置。从高考升学率看,河北省升入985高校的比重约为1.48%,而北京和天津这一比重分别为4.29%和5.81%,分别约是河北省的3倍和4倍。河北省升入211高校的比重约为4.42%,而北京和天津这一比重分别为13.99%和12.68%,约为河北省的3倍,北京和天津的重点大学录取率上远高于河北。此外,京津冀三地高等教育资源配置“质量”也极不均衡,北京92所本科院校中有8所985高校,26所211高校,天津31所本科院校中有2所985高校,4所211高校,而河北省61所本科院校中985高校个数为0,仅有河北工业大学一所211高校,且地处天津。

  京津冀城市机动车保有量激增导致城市交通需求爆炸式增长,拥堵治理缺乏合作机制

  发达国家和地区普遍能够通过行政干预和收费机制治理交通拥堵,大城市普遍采用“轨道交通+步行”为主导的公共交通模式,以及“互联网+交通”的智能交通模式进行交通拥堵治理,将缩短出行时间和提高交通流参数作为治理的根本目标。随着京津冀地区城市经济飞速发展,城市人口与机动车保有量激增使得城市交通需求爆炸式增长。截至2017年底,北京的机动车保有量以564万辆居全国首位,天津、石家庄、保定分别以287万辆、247万辆、217万辆名列前茅,直接导致中心城市的交通拥堵问题日益严重。由此,迅速增长的交通需求与有限的交通供给间的矛盾,深化了城市空间布局与交通管理中存在的问题。从京津冀交通拥堵的治理现状来看,大数据分析和动力学分析是运用通信技术手段预测交通拥堵的有效方法,拥堵收费方案设计和拥堵感受评价是运用社会治理手段减少交通拥堵的理想途径。但由于各城市交通所处的发展阶段不同,仍无法改变京津冀地区交通拥堵的“中心—外围”格局,治标不治本,缺少精细化的区域共治机制。2018年2月,天津市人民政府对北京牌照小型、微型载客汽车在天津市通行管理措施进行调整,京牌轿车在津早晚高峰不限行,从交通一体化协作为疏解北京非首都功能助力。但由于各城市城镇化发展阶段不同,对交通设施存量的重新分配难以公平、高效,有违公众的出行需求目标,缺少公众参与法律、法规和执法体系。

  京津冀公众对机动车的需求逐年递增,城治理缺乏公众参与

  京津冀地区污染空气中含有大量由二氧化硫、氮氧化合物以及挥发性有机物等化学物质共同反应而成的有机细颗粒,产生的来源之一就是汽车尾气,特别是燃油汽车尾气。环保部公布的《中国机动车环境管理年报(2017)》显示,我国已连续8年成为世界机动车产销第一大国,机动车尾气污染已成为我国空气污染的重要来源,汽车保有量的增加势必会导致尾气排放量激增。京津冀三地政府通过《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》和《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》等社会性管制手段,分别从新车达标监管、强化在用车排放达标监管、黄标车和老旧车淘汰与排放治理升级、加强机动车排污监控能力、车用燃料改善、高排放非道路移动机械区域管控等方面采取综合措施,管控机动车污染排放,进而推动机动车排放污染控制和排放监测领域产业发展。但是,在京津冀机动车保有量增加的客观条件下,通过降低公众出行比例以及优化公众出行路径依旧是亟待解决的关键问题。

  总体而言,京津冀协同发展打破了计划经济体制下交通运输单一的利益分配结构,城市间、政府和公众间的多元化利益格局正在形成,利益主体间复杂的竞合关系引致交通拥堵、停车困境、尾气排放等新老矛盾交织与新旧利益碰撞,使京津冀城市交通治理呈现出与以往差异显著的基本特征:一是由提供基础设施向提供均等的公共服务转变;二是从设施建设管理、系统运行管理和行业管理范畴向公共服务供给和社会治理转型。这些变化促进了公众在交通出行中的利益意识和自主意识的形成,为公众参与社会治理,尤其是参与政府政策决策提供了最直接的动力。

  京津冀城市交通治理的政策建议

  (1)高质量共治,深化体验经济

  区域共治需要京津冀三地政府协同,交通共治需要公众参与。将物理设施网络、运输组织网络以及信息诱导网络耦合,增强公众在城市交通服务均等化中的体验,引导京津冀城市群协同发展,构建全民共建共享的治理格局。试点京津冀三地轨道交通地铁化运营,开展片区控制性详细规划层面的城市交通一体化设计和土地综合开发策划,在交通基础设施“量”的赶超下,深化强调公众感受的体验经济“质”的突破。

  (2)精细化共治,打造公众城市

  合理分摊交通服务成本,保障公民权利,明确公民责任。一是执法精细化,将京津冀三地对机动车停放、尾气排放等违法行为的治理落实到统一的制度层面;二是空间精细化,将以人为本的慢行空间、公共空间、景观空间与街区整合;三是信息精细化,将京津冀三地交通信息标识多层次统一化,提升城市包容性;四是政策精细化,将公共交通优先治理,共享交通精细化监管,倒逼私人机动化交通回归理性。

  (3)规划共治,推进交通协同

  健全完善京津冀城市规划建设与交通承载力协同匹配机制。将交通影响评价纳入交通一体化规划建设管理体系,研究交通部门参与城市建设项目规划验收和竣工联合验收的工作机制。试点开展区域交通影响评价,研究编制学校、医院、商务聚集区等人流聚集场所周边交通基础设施规划标准和设计导则。

  (4)网联共治,优化供给结构

  有效联通公众、物、车,融合发展京津冀智联网、车联网、智能网。通过智联网破解移动瓶颈,改善公众出行时间、空间的动态需求与道路供给量、通行能力间的冲突;通过车联网避免动态瓶颈,根据路况、路标、限速控制大交通流产生,提优化信号配时与车辆通速;通过智能网(无人驾驶)全面解放公众,避免由人的无需驾驶和失误导致的事故。

  京津冀所面临的生态环境现状主要体现在自然资本、水资源与碳排放方面

  (1)从整体看,京津冀整体生态状况不断改善,但各个地区呈现了不同的建设程度和治理力度。已往对京津冀生态水平的研究多从经济、环境等多方面进行,北京技术转移与创新、产业结构调整等方面具有优势,但就其资源可持续发展能力分析,北京的生态、水、和碳因素是影响其生态水平发展的重要因素,所以要根据地区的生态环境状况有针对性的进行治理。

  (2)从自然资本供需方面,京津冀三地河北的人均生态足迹最高,整体呈波动上升的趋势。排在第二、第三的分别是天津和北京,其中天津人均生态足迹呈先上升后下降趋势,并在2011年达到最高峰,到2016年又呈下降趋势,而北京整体呈逐渐下降的趋势。区域人均生态足迹都高于人均生态承载力,三地都面临共同的生态超载问题。其中北京与天津的生态赤字呈整体下降趋势,说明生态现状有所改善,而河北整体呈上升趋势,其整体生态现状恶化,但在2012年之后出现了缓慢下降的趋势。

  (3)从水资源供需方面,通过对京津冀虚拟水的分析,得出三地农业虚拟水用水量远大于其它类型的用水量以及实际农业用水量。自2007年到2016年,北京农业虚拟水用水逐渐减少,而天津和河北都呈逐渐增长的趋势。并且北京人均水足迹整体呈下降趋势,天津2007到2015年人均生态水足迹呈波动下降趋势,而在2016年出现了增长现象。河北省的人均水足迹呈逐渐上升趋势,其人均水足迹相当于北京和天津总数的两倍。且三地人均水足迹中均以虚拟水足迹为主,伴随着河北的可用水资源量逐渐减少,导致其水资源压力越来越大。面临可用水量不足的情况,如何减少地区用水量是一个关键问题。

  (4)从碳排放供需方面,京津冀三地能源消费都呈增长趋势。相比之下,北京能源消费量增长缓慢,而天津和河北增长速度较快。同时受能源消费的影响,京津冀三地碳排放量也逐渐增加。其中北京的人均碳足迹最低,而天津的最高。并且北京和天津的人均碳足迹整体都呈下降的趋势,河北的呈上升的趋势,在2013年上升速度趋于平缓。但京津冀三地人均碳承载力变化趋势不明显,其中河北人均碳承载力最高,北京次之,天津人均碳承载力最低。三地近10年人均碳赤字数值都为正值,河北的碳赤字呈不断上升的趋势,区域生态环境状况面临威胁。

  京津冀加快生态治理水平,促进产业结构优化升级,推动产业结构生态化对区域环境刻不容缓

  北京、天津与河北三地均在2011年之前达到了关键的转型发展阶段。但是,仅北京市于2015年实现了生态文明与产业结构高级协调的阶段。天津市在2009-2011年耦合协调度上升速度较快,并在2012-2014年耦合协调度与北京市想接近,但是在2015年后重新出现分歧,天津市耦合协调度上升速度趋缓。河北省耦合协调度曲线趋势与河北省相似,2009-2013年上升速度较快,2014-2016年趋缓,但是其曲线位于最低处,距离北京、天津有显著差异。并且,由于天津市与河北省的产业结构综合水平与北京市的差距较为显著,不难得知两地距离进入协调发展-高级协调阶段还有一定的距离。其次,自2009年到2016年,不论是北京、天津还是河北省,生态治理水平一直处于落后状态。可见,京津冀加快生态治理水平,促进产业结构优化升级,推动产业结构生态化对区域环境刻不容缓。

  加强京津冀区域生态环境治理的对策建议

  (1)构建生态环境协同治理补偿机制

  京津冀地区污染相对严重的重要原因包括大量落后的产能的存在。天津和河北的第二产业比重长期处于一半以上,过高的第二产业导致区域大气污染严重。所以要努力推动产业转型升级,淘汰落后产业,减少污染。同时,三地在污染治理方面必须摆脱属地主义的治理模式,根据京津冀协同治理政策建立协同治理模式。明确其联合治理主体,确定联合立法,提高治理的可执行性。但由于三地经济水平等方面存在明显的差异,所以在联合治理过程中,经济发展水平较高的地区向相对落后地区给予适当补偿,实行补偿机制。建立责任与利益对等的规章制度,以保证产业协同的持续动力。明确产业定位和布局,带动企业产业联盟,形成特色的产业集聚,积极提升产业的综合竞争力,以实现新常态下的“转型升级、绿色发展”。坚持“中国2025制造”创新驱动、质量为先、绿色发展、结构优化、人才为本的基本方针,积极引进高端人才、高端技术,以供给侧改革为主线,坚持高质量、高效益生产方式。积极提高地区科技创新能力,强化创新主体和创新成果转化,提高全要素生产率发展创新驱动的经济增长模式。积极推动高精尖如高端制造设备、新能源等绿色能源产业,构建绿色低碳循环发展的经济体系和绿色GDP核算体系,推动生态与经济良性互动。

  (2)加强京津冀协同发展的跨区域治理

  作为我国经济发展的增长极,环境的跨域性和流动性决定了京津冀在治理生态环境问题方面也要一体化。京津冀在协同发展战略下依然要维持自身发展的可持续性。近年来三地都出现严重的生态赤字现象,并且能源消耗大是影响区域生态足迹的主要因素,能源足迹的变化直接体现着地区产业结构的变化。作为核心发展区域,应该大力发展其技术的优势,通过技术改造来避免地区经济发展所带来的污染转移。由于非首都功能的转移,北京的生态可持续性呈良好的发展态势,而河北面临着巨大的生态压力,这就需要河北在抓住发展机遇的同时充分利用本地的的发展优势,优化产业结构,减轻其跨区域功能转移所带来的资源消耗。天津身处于加快滨海新区发展国家战略与京津冀协同发展战略下占据一定发展优势,但作为我国重要的重工业城市,产业结构依然处于接二连三的工业化阶段,面对持续的居高的生态足迹,要控制高耗能产业的发展速度,减轻生态压力。

  (3)建立京津冀一体化协同发展下环境治理新模式

  区域的生态管理应摆脱现有的一亩三分地管理模式,建立统一调控管理的平台。传统治理模式是主要依靠政府的单一治理, 协同治理构建了政府—企业、政府—政府、政府—社会公众、政府—非政府组织等多种合作关系的全新的治理模式。协同治理在环境治理中的应用中, 强调治理结果必须保证可持续发展。京津冀三地在环境保护和治理方面, 虽然加强了环境防治、环境监测和环境执法等方面的合作交流, 但在地方与地方治理层级间缺少一个能够代表各方共同利益、提供各方信息、制定统一政策的整合性合作组织,有必要对各区域内具有相同功能的部门进行整合。

  雄安新区要打造成为全球创新高地和改革开放新高地,构建创新生态体系是雄安新区打造创新驱动新引擎的迫切需要与必然选择

  总体上,京津冀创新资源非常丰富,但三地创新产出表现不同;京津冀创新政策密集出台,京津冀三地创新联系逐步增强,但三地创新产出表现不同;京津冀协同创新网络初见成效,但由于历史发展、思维惯性等条件制约,京津冀三地创新网络构建仍需进一步推进与完善。

  因此,雄安新区必须提升自身吸引力、强化软硬环境,明确承接方案与路径,解锁空间内未被充分利用资源的内生价值,不仅要成为京津冀与国际资本、高端劳动力等生产要素的聚集地,而且需要成为京津冀与国际展开生产活动的连接空间与载体,本质上要求其雄安新区的创新生态系统保持高强度、高频率的空间连通性,破除创新系统稳定性不强,区域协调机制不健全,政区域产学研结合不紧密,开放式创新水平不高等问题(杜传忠,2015)。与原有的创新生态系统相比,雄安新区的创新生态系统是京津冀协同创新生在空间维度上的新发展,雄安新区创新扩散具有累积性,能够使创新扩散者持续进行创新活动,而创新主体通过创新捕获,提高自身创新势能的同时,形成系统创新活动的良性循环。

  雄安新区创新生态系统需要加强三个方面建设

  第一,以企业为核心的多元化产业成果转化生态型体系。树立“开放经济”和“共享经济”的发展理念和战略目标,发挥企业作为产业生态网络核心主体的作用,形成知识、人才等生产要素相互交融的产业生态系统。二是建立有利于产业协同创新的组织体系和技术创新联盟,培育有效的产业共生规范,促进企业与研究机构之间的信息流动,保证产业间竞合与共生的延续性;三是以政府为核心的产业活动服务生态型体系。探索技术平台建设方面的共生共建机制,通过对科技基础条件资源进行战略重组以及优化,建立成果孵化器、科技园区等技术合作平台,从财税、监管、司法等“软环境”上支持产业共生网络中各主体之间的协同关系。

  京津冀流动人口的大规模涌入京津,一方面,使得北京“大城市病”越来越严重;另一方面,河北因人口净流出面临的问题也不容忽视。虽然,京津冀近年来在人口管理与服务上取得了一些成效(如北京积分落户等),但是仍存在以下问题

  (1)从京津冀协同发展角度制定人口管理制度设计和政策法规不足

  受行政区划限制,当前京津冀制定的人口管理相关政策是基于城市自身发展,例如积分落户、居住证制度、就业、购房等方面的流动人口准入门槛,从高于北京、天津和河北行政级别的部门来协调和制定人口规模调控及合理分布等相关事宜的制度设计和政策法规不足。随着京津冀协同发展正式上升为国家战略,特别是河北雄安新区的设立,核心在于疏解北京非首都功能,本质上还是通过产业、医疗、教育等方面的转移来达到疏解人口的目的。京津冀流动人口管理不仅需要跨部门,更需要跨区域,建立全方位、多层次、网络化的流动人口管理模式。此外,流动人口与城市发展密不可分,流动人口的管理应与城市规划相衔接。然而,梳理现有京津冀流动人口管理相关政策和城市发展规划发现,缺乏从京津冀世界级城市群建设的角度统筹规划安排域内流动人口相关问题,不同城市间的城市发展规划缺乏协调,人口流动管理政策的目标指向也大不相同。

  (2)管理和服务的不到位导致流动人口缺乏认同感

  京津冀流动人口面临的实际问题主要在户籍、居住、就业、医疗等方面,虽然政府在某些方面出台了一些措施,如及时发布就业信息、法律援助等,但措施的供给与流动人口需求还存在明显差距。京津冀人口流动门槛主要是户籍制度,特别是北京,单纯通过户籍管理并不能控制流动人口,人口流动的渠道是畅通的,大量的流动人口可以以较低的成本进入城市(如租住地下室等)。流动人口进入城市参与城市建设,但并未享受到同市民一样的待遇,面临强烈的被排斥感,导致流动人口对城市本身的认同感较低。认同感不足有可能会导致城市内不同阶层的矛盾和摩擦增多,甚至可能引发社会治安问题。此外,也有当地人对流动人口充满误解与偏见,只看到了流动人口增加而导致的公共服务领域的压力,忽视了为城市化建设做出的巨大贡献,有可能会进一步激化社会矛盾。

  (3)区域流动人口统计标准不科学、信息不充分

  目前,有关京津冀人口流动对经济社会的影响,特别是对资源和环境承载力方面还存在诸多不足。一方面,京津冀地区是我国区位条件最复杂的地区,北京是首都,天津是直辖市,河北则是包围京津的一般省级行政区。京津冀流动人口管理更多的是基于北京资源、环境等方面的承载力进行规划和控制,然而,作为首都,北京享有得天独厚的政策优势,无论是国家层面还是区域层面,北京的承载力水平并不是基于自然资源,更多的是基于国家战略的考量,此时,若在用自然资源承载力对北京流动人口进行管理和规划,难免会出现偏差。另一方面,流动人口信息采集难度大,准确性不高。当前对流动人口的统计主要是自愿登记,管理部门的摸底排查需要大量人员与精力,完全掌握流动人口情况不现实。此外,流动人口管理是个动态过程,特别是对于京津这样的大城市而言,在资金、技术、人员等投入不足的情况下,很难实现对流动人口的动态管理。

  (4)对流动人口管理的理念认识不清

  近年来,虽然京津冀城镇化和工业化发展迅速,但是对于流动人口管理理念还存在滞后,甚至是有“计划经济”的烙印,比如北京市曾对流动人口实施“严格控制,积极疏导”基本方针,过度强调了对人口总量的控制。京津冀现行的的流动人口管理政策主要依赖户籍、住房和就业等限制,市场所起的作用十分有限。实际上,在城市发展的过程中,人口应该是服务的对象,而不是政策调控的对象,特别是对流动人口而言,要管理和控制人口流动应当是提升城市管理和服务水平。对京津冀区域而言,应当加大天津和河北公共服务供给,缩小与北京的差距,进而吸引人口向津冀流动,而非盲目控制北京人口总量。城市人口管理的原则是以人为本,重管理轻服务的思想只会造成恶性循环。此外,当前的流动人口管理主要依靠政府,行业协会、社团等非政府组织的参与程度不够,不能及时发现流动人口的心理、需求等方面的变化,容易导致管理方式不当,不利于产生良好的管理秩序。

  京津冀流动人口治理政策建议

  对于京津冀流动人口的管理要从更高的角度来看待问题,一方面,需要站在区域经济发展的角度,以设立雄安新区为契机,通过北京非首都核心功能的疏解,实现流动人口在区域内的合理流动;另一方面,京津冀三地政府应转变人口管理理念,未来的人口管理不该以人口调控总量为主要目标,应建立相应符合人口发展需求的公共服务和社会保障制度体系,尊重市场规律和人口迁徙规律,将“流动人口管理”变为“流动人口治理”,促进京津冀协同发展。

  (1)实施“以人为本”的非首都核心功能疏解

  京津冀协同发展的提出,尤其是雄安新区的设立,本质上是解决北京大城市问题,通过产业、人口等的转移环节北京发展压力,并带动周边地区发展。然而,违反城市发展规律、市场规律和人口迁徙规律的行政管理模式只会导致流动人口管理越来越混乱。京津冀人口流动管理应当在 “以人为本”的基础上,明确区域各城市功能定位、产业布局及发展规划,通过区域间的相互协作,引导人口合理流动。将治理理念引入流动人口管理中,逐步取消以户籍为主的多种行政管控制度,探索实施以“人口服务”为导向的居住证制度。将流动人口分类管理也是“以人为本”治理的应有之义,一方面,对于有意愿和能力留在城市的流动人口,应逐步放开落户条件,更加包容的接纳;另一方面,对于没有意愿和能力留在城市的流动人口,探索有弹性的制度设计,通过京津冀三地联动,对区域流动人口进行动态管理。

  (2)完善流动人口公共服务和社会保障体系

  对于流动人口的治理,不仅体现在制度约束上,更要体现在服务保障上。当前,流动人口管理困难的一个重要原因在于:重管理、轻服务。治理理念注重保障流动人口的基本需求和基本权益,前者主要是购房、租房、交通等方面,后者则主要是教育、医疗、养老等方面。京津冀流动人口向京津过度集中的主要原因是河北与京津在基本公共服务的差距。因此,一方面,加强河北基础设施建设和公共服务供给,提高对流动人口的吸纳能力;另一方面,对于京津优质公共服务资源(如医院、学校等)有选择的向河北转移或者建立分支机构,提升河北公共服务质量。此外,京津冀流动人口治理要敢于打破行政壁垒和部门分割的限制,探索成立京津冀区域流动人口公共服务平台,对现有三地公共服务管理部门进行整合,实现对流动人口在区域内部的无缝隙服务。

  (3)加大对流动人口治理的投入

  在“互联网+”时代背景下,流动人口治理需要借助信息化手段,探索建立京津冀流动人口信息系统。流动人口治理是动态过程,因此,简单依靠“以房管人”、“以业管人”都不能满足新形势下的流动人口管理,特别是对于北京而言,流动人口基数大,对基层流动人口管理人员的素质和数量要求较高,“门对门”的沟通不仅成本高,而且动态性较差。建立京津冀流动人口信息系统可以保证信息的动态性,流动人口可以选择主动更新,只有及时准确的个人信息才能享受到相关的公共服务,也可以政府对流动人口进行抽样调查,对于信息不实的流动人口给与相应的惩罚措施;另外,探索对京津冀流动人口管理系统与个人征信系统、出行记录等互联互通,更加全面掌握流动人口个人信息,有利于流动人口治理。

  (4)多方参与流动人口治理

  完全依靠政府力量管理流动人口不仅会增加政府管理成本,也不利于流动人口管理。治理强调流动人口参与方的多样性,不仅有政府,还有其他社会力量,包括居委会、行业协会、民间社团等组织。多方参与的流动人口治理要求政府转变管理理念,放弃控制导向的行为模式,以引导方式与社会力量开展合作。在京津冀区域内部,选择城市中的一些社区作为试点,鼓励流动人口积极参与日常社区活动和管理,社区也相应的为流动人口提供基本公共服务,试行“融合式”的流动人口服务管理模式,提高流动人口的归属感,增强流动人口对自己的身份认同。此外,多方参与下的流动人口治理,有利于及时、准确的了解流动人口的心理和需求的变化,可能会使一些阶层冲突在萌芽之中得到解决,也有利于社会稳定。

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