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报告精读 | 国际城市蓝皮书:国际城市发展报告 (2019)
来源:皮书说  作者:皮书说   发布时间:2019-04-18

  2019年4月18日,上海社会科学院及社会科学文献出版社共同在京发布了《国际城市蓝皮书:国际城市发展报告 (2019)》。

  2019年,中国倡议的“一带一路”建设已进入第六个年头,不仅响应倡议的合作者与朋友圈持续扩大,而且“一带一路”建设也显著深化,从宏观框架深入中观乃至微观层面的合作与协同。本报告已是第三年将年度主报告的目光聚焦到“一带一路”建设的一个关键性中观主体——“丝路城市”,努力通过对“一带一路”沿线城市的扫描,为地方层次和企业层面的各种交往提供指引。更新版的“丝路节点城市2.0指标”将视野扩大到了全球138个国家的351个城市,并识别了52个不同层次的节点城市。同时,本书最后辟专篇介绍了“一带一路”倡议中重要板块非洲、环地中海和拉丁美洲的城市发展情况。

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  本书的前面23篇专题报告介绍了全球范围得到广泛关注的最新城市战略部署和最佳实践。

  第一,城市创新。创新特别是科技创新已如此之深地左右着城市动力,以至于在一定意义上可以说,今天所有城市的发展以及所有的城市发展都是创新城市发展。当然,在整体作为创新高原的欧洲与北美,其城市的创新发展从理念到实践仍执时代之牛耳。伦敦以制订市长路线图的行政高度来指导智慧城市建设的深化实化;匹兹堡则极其高调地定位“全球创新城市”(Global Innovation City),试图彻底扭转“绣带城市”的印象,打造美国新一代经济高地。

  第二,城市经济。经济仍是城市发展的重头戏。老牌国际咨询公司科尔尼从商业视角持续观察全球城市动态已有10年之久,不得不感叹于一批中国城市的潜力释放。今天的北京已是全球拥有财富500强企业最多的城市,香港则集聚了最多的世界顶级服务业企业,而上海占据全球海运第一城市地位已近10年了。江山代有城市出。新兴市场城市迪拜、华沙都在新近提出了面向2030年的城市整体规划或工业部署,新的竞争已然上演。

  第三,城市社会。公正、融合、老龄化、健康问题日益成为城市“社会可持续发展”的致命威胁,世界卫生组织以及悉尼、伦敦分别从“老年友好城市”“创新街区” “最适宜步行城市”等不同方向提供有益的指导和经验。

  第四,城市文化。各民族文化之间,无先进、落后之分。那么城市文化呢?至少有重视程度上的差异。大到纽约,刚刚公布了建城以来首个文化规划《创造纽约》;小到日本的三线城市金泽,则已观念先进到强调通过文化生产实现城市可持续发展。有关城市公共文化投资的16个城市的跨国比较反映了“税收减免”或“财政激励”等间接公共文化资金干预手段对城市文化事业的发展愈加重要。

  第五,城市生态。“2030可持续发展议程”明确设定了城市可持续发展的目标。为此不仅联合国启动了全球性进展评估,伦敦、纽约等顶级全球城市也致力于担当引领责任。本书介绍了伦敦的“2050最绿色全球城市”部署和纽约市面向低碳未来的建筑改造规划。

  第六,城市治理。人口流动、社会流动既是城市活力的保证也是城市治理的挑战。本报告着重介绍了难民潮、移民潮背景下的西方城市发展趋势、美国大都市区中产阶级持续萎缩态势,以及欧洲城市促进市民就业技能提升的积极做法。

  第七,城市空间。区域政策已正式升级为与财政、货币和投资政策等量齐观的中国四大公共经济政策。国际上,如何释放中心城市增长极效应、增进平衡发展同样是重大命题。为此联合国人居署专门提出新方案引导城乡互动协调,亚洲开发银行则大力推动大湄公河次区域走廊城市发展。

2018年国际城市十大关注

  技术变革进入日常实践的步伐加快

  引发对未来城市的畅想2018年,科学技术变革的相关成果进入日常生活的步伐显著加快。在人工智能领域,智能机器人、机器学习、边缘计算等应用越来越广泛;在生物工程领域,基因改造婴儿降生“捅破了窗户纸”,世人为之哗然;在信息技术领域,第五代移动通信技术与“万物万联”技术快速发展;在新能源领域,2018年被誉为“新能源汽车爆发元年”,大量产品集中上市。技术变革对城市运行、人们日常生活产生着深刻的现实影响。

  从城市的角度看,新的技术应用一定程度上有利于提高城市运行效率,降低城市管理的人力资源投入,减少城市综合运行成本。从个人的角度看,新的技术应用给人们的生活方式提供了更多的选择,改善了生活质量,提升了日常生活的便利性。新技术的迅速发展让各界人士引发了对未来城市的畅想与思考。未来城市必然是充斥着无处不在的高科技,技术应当与城市有机融合,而不应当是“机械”的“堆砌”。首先,新技术应遵循城市社会的法律和道德约束,任何新的技术应用领域都不应当是“法外之地”;其次,大量新技术层出不穷,相关新成果进入日常应用领域还处于探索阶段,应当在实践应用中不断磨合技术与人类、城市的关系;最后,技术应用应当以人为本,更多地体现人文关怀的“温度”,并且与现代城市发展和治理的要求相适应,方能更好地造福人类,促进城市发展。

  “黄马甲”在欧洲蔓延扩散,高生活成本成为城市社会稳定的显性挑战

  2018年11月17日,巴黎爆发了大量民众反对上调燃油税的示威抗议活动,因示威人群都统一穿着出租车司机的黄色马甲,故称为 “黄马甲”运动。事件爆发以来,法国多个城市有数十万人上街游行,并演变成严重的暴力事件,数百人受伤,巴黎许多文化遗迹遭到破坏,成为1968年以来法国最严重的一次政治与社会危机。之后,“黄马甲”运动扩散至荷兰、比利时等多国,抗议燃油税与其他税负。从事件本身看,“黄马甲”抗议活动反映的是政府提高燃油税导致城市生活成本上升,给广大基层民众造成了生活上的压力,因而引发了社会不满及其对政府政策的对抗。

  针对此次事件演变格局进行深层次观察发现,这是中、基层民众对政府政策、治理能力、社会结构、收入结构等现状不满采取的一次激进式表达和宣泄,为全球城市政府和整个国际社会的改革与发展敲响了警钟。首先,不断拉大的收入差距和贫富差距、群体隔离等问题,是需要全球城市政府高度重视并努力解决好的重大施政议题。其次,西方国家所谓的高税收、高福利制度存在内在的不可持续性,福利的刚性直接威胁到国家产业政策的合理化推进。最后,失控失序的社会,考验着政府的治理能力和治理水平,进而会影响政府的全球形象。

  Metoo反性侵运动席卷全球

  推动重新审视性别平等规划和落实城市共同愿景美国女演员艾莉莎•米兰诺等人针对美国金牌制作人哈维•温斯坦性侵丑闻发起Metoo运动,借此唤起社会关注,并在2018年迅速发酵为一场全球性的公民社会运动。Metoo运动揭露男权政治文化下两性在政治、就业等各领域存在的不平等现象,最终演变为对性别平等和女性权益的追问。Metoo运动引发全球对如何保障女性权益的深层次思考,促进实践者重视设计两性共同受益的社会发展方案。

  Metoo运动也给城市规划者带来全新的视角,促进在《新城市议程》框架下更多关注女性角色及其生存状态。城市的共同愿景是人人共享城市,特别是增强所有妇女和儿童的权能,保护妇女和儿童不受歧视,确保妇女享有参与权,体面工作,不受歧视、暴力和骚扰,实现性别平等。因此,在城市规划、治理和执行中,应让女性真实、有效、充分地体验并分享城市发展的进程和成果,包括三个方面的要求:一是在城市规划图景中,应带入性别视角,特别注意解决妇女问题。二是在城市治理中,应特别关注为妇女提供平等参与的机会。确保妇女充分、有效地参与所有领域和各级决策领导,并享有平等权利,促进妇女充分就业,提供劳动保障、生育保障及各类社会保护。三是在城市执行和落实中,应提供具有建设性的实现方式,提供妇女参与城市发展的渠道;同时采取促进妇女能力发展的举措,加强她们的技能和能力,保护她们的权益和反歧视,有效参与城市的发展决策。

  美墨边境树起隔离墙

  北美城市经济社会流动性堪忧2018年2月,美国联邦政府启动替换加利福尼亚州境内的部分旧边境墙,以隔离墨西哥进入的非法移民。根据特朗普政府的方案,美国计划修筑1500公里的“美墨边境墙”,美国国土安全部海关和边境保护局预计该工作将在2027年完成。在“修墙”同时,美国还采取军事手段控制非法移民入境,2018年4月,美国开始向美墨边境部署军队严防移民入境,至11月已有5900名现役军人部署美墨边界。与此同时,美国的签证政策也趋于收紧,并在国内强化对非法移民的清理。美墨边境隔离墙的强化修建,将对美国与墨西哥交界区域的埃尔帕索、图森、埃尔森特罗、蒂华纳等一系列边境城市产生约束性影响。美国南部与墨西哥北部正在逐渐形成的“城市走廊”的一体化发展前景堪忧。

  从更深层内涵上看,上述行动反映出美国对北美区域城市间移民互动的新“孤立主义”倾向。对于长期以来以移民为重要活力来源的北美城市而言,美国的一系列约束性政策,不仅将影响城市自身的开放性与流动,北美区域内的城市间互动与社会交流也将受到重要影响。

  里约热内卢国家博物馆毁于火灾

  城市历史文化遗产保护与传承任重而道远2018年9月2日,位于里约热内卢的巴西国家博物馆发生火灾,馆藏的2000多万件文物一夜之间化为灰烬,仅有10%得以幸免。巴西国家博物馆的历史可以追溯至1818年,是巴西最古老的博物馆,也是美洲地区最大的人文和自然历史博物馆之一。这次火灾烧掉的不仅是巴西一个国家的历史记忆,也是全世界人类文明无可估量的损失。火灾失控最直接的原因是巴西国家博物馆等公共文化机构在数年来一直受制于国家财政投入的不足,导致防火等设施年久失修,折射出当前世界各国城市历史文化遗产保护所面临的普遍挑战。

  城市是人类文明的精华所在,城市历史文化遗产在任何时候都应得到重视。但在经济社会发展诸多议题中,城市历史文化遗产保护往往被置于次要的地位,受财政资金的制约投资不够,受经济利益驱动的对城市历史文化资源的“建设性”破坏仍层出不穷。令人欣慰的是,近年来历史文化遗产保护与传承发展日益受到重视和关注,联合国教科文组织发布《重塑文化政策:为发展而推动创意》,提出文化在经济、社会与环境可持续发展方面既是促成者也是驱动力。在城市层面,纽约、伦敦、巴黎、上海等城市都率先着力推动城市历史文化遗产保护和文化创意产业发展,通过城市文化地标的传承保护,提升城市第三空间的历史记忆和文化价值。

  开普敦严重干旱濒临“弃城”

  气候变化加剧城市可持续发展困境2018年2月12日数据显示,开普敦六大水库的储水量为24.9%,此后数月储水量一度逼近政府设立的“零水日”13.5%的警戒线。严重的干旱触发了开普敦城市经济发展及居民生活的危机,引发了是否要放弃城市的质疑,成为进入21世纪以来首座因为气候变化导致缺水而面临弃城危机的现代大城市。中外城市发展史上,因环境、资源恶化而弃城的危机再次出现,且影响更加深远。

  近年来,人口快速增长和全球变暖导致的极端天气越来越普遍,遭遇水资源危机的城市日益增加,加剧城市可持续发展的困境,墨西哥城、墨尔本、圣保罗、雅加达等全球不同地区城市先后出现水危机。按照巴黎气候协定的目标,未来全球温度还会升高2摄氏度,地球上超过1/4的地表将可能变得更加干燥。此外,城市综合管理水平低、城市供水基础设施落后、农业工业用水缺乏合理规划、居民日常浪费水资源严重等也是重要原因。开普敦水危机引发对现代城市发展的雨水收集系统、可持续排水系统、综合性水资源管理、水储备和用水需求关系、水资源背后的社会平等多方面的讨论,更在气候变化、城市治理、建筑设计、城市规划、环境科学、产业经济等多个交叉领域引起反思。

  多层次区域合作深入推进

  城市需明确自身优势谋求协同发展2018年11月5日,国家提出支持长江三角洲区域一体化发展并将其上升为国家战略。至此,“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化共同构成了中国区域发展的总体空间布局。11月8日,中国还进一步发布了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,意味着区域政策上升为与财政政策、货币政策和投资政策同等重要的综合性政策工具。其他一些国家也在近年纷纷实施类似的区域战略:澳大利亚政府颁布北部大开发白皮书,提出未来20年澳大利亚北部的发展愿景和蓝图;印度政府推出“季风计划”,尝试“借古谋今”,深化环印度洋地区的互利合作;波兰的“琥珀之路”从欧洲北部的北海和波罗的海通往欧洲南部的地中海,连接欧洲的多个重要城市;还有越南建设贯穿全境的南北经济“走廊”,希望通过发展沿走廊的大城市经济带动周边地区经济发展。

  区域一体化发展正由以往单纯的国土开发上升为重要的综合性政策工具。在这一过程中,城市作为区域经济发展的重要增长极,通过城市间的分工协作与相互联系,不仅将在区域一体化进程中扮演重要角色,也将获得更多发展机会。然而,对于单个城市而言,如何根据自身的历史基础、产业优势和国际国内市场需求等条件确定优势产业部门进行专业化生产,则是每个城市都亟须关心的问题;同时如何让大城市和中小城市协同发展,避免形成新的不均衡也应引起注意。

  中国国际进口博览会在上海定期召开

  预示全球城市网络互动新格局2018年11月5~10日,首届中国国际进口博览会在上海召开,这是世界上首个以进口为主题的大型国家级展会。进口博览会共吸引172个国家、地区和国际组织参会,3600多家企业参展,超过40万名境内外采购商到会洽谈采购,展览总面积达30万平方米,成交额达578亿美元。进口博览会不仅是中国通过主动开放带动全球开放的重要窗口,也反映出新兴经济体以及大量追求发展的国家对形成新一轮公正、开放、共赢经济全球化的期许。同时,也应注意到,2018年,美国四处挑起贸易摩擦,显示出“逆全球化”与进一步开放的新型世界经济发展力量之间的博弈。

  在这样的复杂环境下,以要素流量枢纽作用为核心的全球城市,以及全球城市网络的发展,面临新的不确定性因素,产生三大效应:第一,中国等新兴经济体的崛起中全球城市将面临发达国家技术、资金、人员、货物等要素流量减少的局面,但同时也带来对本国既有要素的服务承载需求增加的重要机遇。第二,从功能上看,新兴全球城市对出口服务功能的依赖,将进一步调整为出口与进口功能均衡的新格局。第三,全球城市网络的格局,也将受到全球要素流动方向与属性调整的影响,发达国家全球城市与新兴国家全球城市之间的连接强度、连接模式、合作方式将发生新的变化。

  松岛新城建设一延再延

  智慧城市建设更需量力而行智慧城市一向被视为21世纪城市建设的新高地,但在资金投入和技术条件限制下,智慧城市蓝图正受到质疑。2018年,雄心勃勃的智慧城市标杆——韩国松岛新城再次将建成时间延期至2022年。松岛新城始建于2002年,目标是吸引30万居民,提供一种新的生活、生产和思维方式。新城规划了一个“无车”城市,40%的空间被设计成绿地,出行主要依靠自行车。建设者声称会将数字技术深入应用到住户住房和办公大楼,医院、公司、政府机构和居民将实现全面的信息共享,居民只需一张智能卡就能在新城内获得所有需求。但在实践中,智慧城市遇到了资金和技术的限制,从有概念到如今,新城建设进度还不足1/4,居民也只有7万人。一方面是之前规划的气泵吸垃圾、智慧交通等限于技术原因而无法实现;另一方面,已有公共配套严重不足,“死城”也将已有居民一批批逼走。如今,韩国政府准备将松岛新城建成一个“美国小镇”,计划通过引进优质高等教育来拯救新城,智慧城市“降格”成为特色小镇。

  在智慧城市建设中,高科技和智能化的噱头固然重要,但资金的积累和技术的突破也需要被建设者尊重。与此同时,如何超越技术推动的智慧城市,建成一个与民众共筑未来、共同参与的人本之城,应更多地得到关注。

  深圳建成零碳公交运营体系

  考验城市低碳发展执行力2018年,深圳市16359辆纯电动公交车实现全年正常运行,在全球特大型城市中首次实现全市专营公交车辆全部纯电动化。同时,深圳推广应用纯电动出租车,已达全市所有出租车62.5%,成为全球纯电动出租车规模最大、应用最广的城市。通过公共交通机动车的低碳改革,深圳市交通领域2018年度总节能约48.5万吨标准煤,减少二氧化碳排量达169.3万吨。目前,超过30个中国城市计划到2020年实现全部公交汽车电动化,包括珠三角的广州、珠海、东莞、佛山、中山及长三角的南京、杭州等城市。

  低碳公共交通工具的规模化、系统化应用是低碳城市建设的重要趋势,将低碳交通、智慧城市、低碳智慧产业等系统结合起来,涉及城市基础设施、城市智能精细化管理及现代产业体系的高度融合。在发展过程中,充电基础设施规模化布局及高企的财政补贴是低碳交通发展的主要门槛条件。在规模化、普及化应用之前,新技术的高成本投入成为必然。如何高效跨越这一门槛考验各城市的执行力。

丝路节点城市前20位,新加坡、曼谷、阿拉木图位列前三

  丝路节点城市是“一带一路”沿线城市网络中资源集聚力较强和发展主动权控制力较大的城市。构建丝路节点城市2.0(指数)有助于科学识别丝路节点城市,甄别“一带一路”早期投资和撬动全局发展的优先区域,为中国企业、城市政府践行“一带一路”倡议提供“探照灯”。本报告在丝路节点城市1.0(指数)的基础上,通过扩充样本城市、改进评价方案和分析方法等,升级为丝路节点城市2.0(指数)。根据指数得分,共识别15个重要节点城市、11个次要节点城市、26个一般节点城市和108个潜在节点城市。建议未来中国“一带一路”倡议的实施持续以“丝路节点城市2.0”为抓手和支点,结合产业链布局,共建园区建设,推动“一带一路”倡议进入全面实施新阶段。

  蓝皮书指出,丝路节点城市20强:城市间分化小,区域分化凸显。新加坡的丝路节点城市指数得分为全样本城市最高,为60.12,其余排名前5位的城市分别是泰国的曼谷、哈萨克斯坦的阿拉木图、俄罗斯的莫斯科、德国的汉堡。前20位城市全部来自亚洲和欧洲,其中亚洲11个,以东南亚居多,为6个;欧洲9个,其中东欧和西欧分别4个。

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“五通”型丝路节点城市排名

  丝路节点城市是“一带一路”沿线城市网络中资源集聚力较强和发展主动权控制力较大的城市。报告共选取“一带一路”138个样本国家和351个样本城市,构建了包含战略伙伴关系、区域影响力、成长引领性以及政策沟通性、设施联通性、贸易畅通性、资金融通性和民心相通性等“五通”在内的评价模型,形成“丝路节点城市2.0”指数。

  “政策沟通”型城市

  “政策沟通”型城市是指在“五通”领域的政策稳定性较高、法律秩序较好、与中国城市具有友好合作关系,以及经济自由度较高的城市。

  “政策沟通”领域排名前10位的“政策沟通”型城市

 

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  “设施联通”型城市

  “设施联通”型城市是指在“五通”领域中基础设施水平较高、拥有枢纽性的铁路站点、信息化水平较高,以及往来中国航班数较多的城市。

  “设施联通”领域排名前10位的“设施联通”型城市

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  “贸易畅通”型城市

  “贸易畅通”型城市是指拥有中国境外合作区或共建园区、遵守WTO贸易协定、双边贸易总额较高,以及自由贸易区数量较多的城市。

  “贸易畅通”领域排名前10位的“贸易畅通”型城市

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  “资金融通”型城市

  “资金融通”型城市是指来自中国的FDI规模较大、货币稳定性较高、签订了双边投资协定,以及金融国际化水平较高的城市。

  “资金融通”领域排名前10位的“资金融通”型城市

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  “民心相通”型城市

  “民心相通”型城市是指与中国文化距离较小、孔子学院数量较多、与中国往来航空客流量较大,以及位于中国免签国家的城市。

  “民心相通”领域排名前10位的“民心相通”型城市

 

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提升大湄公河次区域走廊城市竞争力应从六方面着手

  经济走廊是一种日益重要且相对较新的区域发展模式。其中,大湄公河次区域走廊无论从规模还是机制上来看,发展都已日渐成熟,具有很强的国际典范意义。但也应看到,大湄公河次区域走廊的城市体系还存在诸多的不足,今后的发展还面临较大挑战。其未来的提升策略包括加强多式联运走廊建设、重点发展中等城市、加快推进绿色城市建设、鼓励私营部门参与大湄公河次区域走廊开发、提升走廊地区农业和物流发展水平、大力发展旅游业及城市便利设施等六个方面。

  加强多式联运走廊建设

  由于缺乏铁路交通联系,大湄公河次区域的城市体系相对东亚其他跨国界地区而言有着明显劣势。目前,大湄公河次区域地区各个国家之间的铁路连接系统正在不断改善,还有不少国家已经提出了大规模的铁路设施改进计划,如泰国铁路网的双轨线建设、仰光—曼德勒铁路的升级改造、昆明—皎漂铁路建设、云南东西向铁路走廊升级、中国高铁向南宁和昆明延伸,以及昆明—曼谷的高铁连接线也在规划建设之中。当前面临的主要挑战在于,如何将这些铁路线连接起来,实现区域铁路体系互联互通。此外,大湄公河次区域走廊要实现绿色发展,也应考虑更有效地同铁路设施网络结合起来。但如果大湄公河次区域持续高度依赖铁路运输系统,相关援助机构将可能会进一步加大力度推进更加节能、环保、绿色的运输方式,特别是卡车运输等。因此,未来需要在大湄公河次区域地区的城市加强多式联运终端和其他后勤基础设施方面的投资,并构建形成更加有效的融资机制。值得一提的是,欧盟已明确提出将向大湄公河次区域提供项目资助,帮助在该地区建立形成绿色货运体系。但对于大湄公河次区域而言,还需进一步加大绿色基础设施的发展力度。

  重点发展中等城市

  在大湄公河次区域,居住人口25万~100万的城市规模较小,各国政府和国际开发机构应鼓励和重点推进中等城市发展。但必须高度警惕的是,应避免区域产业发展的分散化,不建设过多的旅游目的地(这会造成吸引力的下降)。此外,城市建设还应避免刻意追求国家或走廊城市体系的均衡性。只要走廊中心城市的服务能级较高,就没有必要严格按照等级规模去推进走廊城市建设。如何能够吸引到较多的投资,就应当重点发展走廊中的中等城市,如勃固、毛淡棉、孔敬、琅勃拉邦省、乌隆、彭世洛、穆达汉、西哈努克、岘港—顺化、郎山—平乡、东兴和瑞丽等。

  加快推进绿色城市建设

  目前,已有大量研究对东亚和国际的绿色城市发展进行了深入研究。这些研究表明,绿色城市一般具有高密度且密度不一(通过建设多个节点鼓励发展高运量公交)、空间开发连贯性以及绿地空间合理配置(有的地方建设了太多的工业区,而有的又发展了太多的绿地空间)等特点。此外,绿色城市往往鼓励发展节能建筑,强调发展电动或非传统能源的绿色公共交通,对城市边缘地区的城乡土地流转进行精细调控,鼓励减少污染和温室气体排放等。对于大湄公河次区域而言,该地区的城市家庭收入相对较低(除曼谷外),消费水平不高,但增长较快,因此,大湄公河次区域绿色城市建设的一个重要挑战还在于,实现家庭和企业污染物排放的相对平衡。大湄公河次区域小城市居多,这些小城镇电动车较少,城市密度较低,无力建设高性能的绿色环保建筑。此外,大湄公河次区域的许多城市,尤其是地处偏远城市,也缺少足够的技术、方法和知识来改善城市发展环境。因此,大湄公河次区域的绿色城市发展面临诸多挑战。

  鼓励私营部门参与大湄公河次区域走廊开发

  大湄公河次区域的城市发展特别是除中国和泰国以外的城市,需要大量资本和技术的支撑。高水平城市建设需要政府部门和机构的主导,但也离不开私营部门的广泛参与。因此,应采取措施吸引私营部门参与大湄公河次区域城市建设,例如通过大湄公河次区域城市投资展览会,为其提供充足的投资机会。而国家和城市政府的公共部门应建立有效的PPP机制。目前,中国政府正在大力推进城镇化建设,尤其是广西和云南等城市化水平较低的非沿海地区。这些地方正着力推进创新性融资,如PPP,以促进城市建设。

  提升走廊地区农业和物流发展水平

  走廊开发有助于完善和提高沿线农业种植制度和生产力,提升农业附加值,促进农业加工业发展。这也是走廊地区的一个重要发展潜力。实际上,走廊沿线的大部分地区难以吸引到大量的制造业或游客。因此,农业发展面临广阔机遇,也是重点发展领域。为此,农业部门和环境机构应更多地参与走廊沿线的城市发展。优质服务中心的发展需要公共部门的引导和私人投资或PPP项目。正如所主张的那样,集聚可以形成更大的城市空间,是最适合走廊的经济发展模式。而小城市的土地利用效率相对较低,不具有经济性。

  大力发展旅游业及城市便利设施

  旅游业是大湄公河次区域经济发展的重要驱动力。尽管目前旅游业仅占大湄公河次区域经济总量的5%左右,但增长速度要比该地区整体经济增速要快得多。旅游业有助于提高城市的便利性和舒适性,泰国是这方面的典范,云南美食走廊和越南中部的海滩地区也是这方面的代表。在泰国,旅游业带来的城市便利性和舒适性已经从根本上重塑了整个泰国的城市体系。2000~2010年,普吉岛等旅游中心城市的人口规模从9.1万增长到了35.8万,其重要性已经超越了像合艾和孔敬等之前的一些二线区域中心城市。中国政府已经意识到这样的发展趋势,并在努力推进旅游中心城市的发展,云南尤其如此。但是,大湄公河次区域的其他国家和地区显然还没有对此给予足够的重视。然而,大湄公河次区域的其他国家,需要更多地了解和重视舒适性、便捷性因素对城市和城市系统的巨大影响。

  旅游业对于大湄公河次区域的重要性已得到关注,进一步深化大湄公河次区域旅游业发展的内涵,积极开发会议、奖励、商务、重大国际活动等旅游市场是关键。但是,目前大多数大湄公河次区域国家都忽略了旅游业应以城市为基础,许多地区的旅游规划往往错误地认为旅游业是一种乡村经济而不是城市活动。

亚太地区城市化需转变无序蔓延、低密度、高成本发展模式

  蓝皮书指出,过去20年来,随着亚太经济崛起成为全球经济增长的中心,亚太地区的城市化快速发展,不仅形成了规模庞大的城市体系,在全球城市网络中的地位也不断提升,而且出现了跨国城市走廊及特大城市区域等多样化的新型城市形态。但是,亚太地区城市化分布较为分散和不均衡,同时城市的无序扩张和低密度发展也给城市的包容性和可持续发展及城市治理带来了诸多挑战与问题。未来,亚太地区的城市化需要转变过去那种无序蔓延、低密度、高成本的发展模式,充分利用其人口红利和经济转型,推动更具包容性的城市繁荣与创新。

  事实上,过去几十年来亚太最不发达地区的经济增长大部分都是无序的。低收入和服务不足的非正规住区的扩散,越来越多中低收入区域的扩展正在扭曲城市地区的发展。这种增长模式的分化是由许多因素造成的,包括土地使用、规划和建设的过时,无效或相互冲突的政策,缺乏能满足大众可负担住房需求的宏观经济和工业政策,以及有利于零散、低密度土地和住房发展的微观经济政策。而经营成本过高和腐败使这种情况长期存在,将高端商业地产、住宅以及大型建筑集中布局在核心区,而将大多数家庭驱赶至外围地区居住,由此导致高昂的通勤成本。总体而言,现有的规划往往是临时性的,缺少长远规划。

  对亚太地区来说,城市更新显得越来越重要。在许多亚太国家,开发商或市政府对城市贫民窟居民的大规模驱逐变得更加困难,也引来了颇多争议,尤其是20世纪90年代以来。城市更新被理解为为城市贫困人口提供新的低收入住房或升级改造旧住房的计划。然而,城市的填充式发展和内城的重新密集仍然带来了“贵族化”倾向(gentrification)和对低收入家庭的驱逐。在许多城市,为新中产阶级建造的独立、高层公寓不仅缺乏完善的规划,也忽视了配套服务。

  亚太地区最近的一些城市更新和再生项目涉及对过去20~40年按照现代规划原则迅速发展起来的破旧或过时的经济适用房及城市中心的大规模修整。这些地区面临填充开发、重新致密化和建立新的公共空间的机遇,而住房往往可以适应更大范围的年龄和社会需求,并开始考虑土地的混合使用。同时,智能技术的使用,也大大增强了这些更新项目的吸引力。在应对快速城市化的过程中,韩国正在实施城市复兴政策,重点是振兴现有的中心城区,通过住房和生活质量的改善来满足更广泛需求。近年来,这些举措在日本、新加坡、中国内地及中国香港、澳大利亚等也广受重视。精心规划和整合的城市更新和再生,包括为穷人和中产阶级家庭进行的更新,有助于在今后20年内促进人口重新向城市中心城区集聚,从而有助于提高城市密度和质量,打造更具包容性和一体化的城市。

  近20年来,亚太地区城市的迅速发展,使其成为全球城市版图中的重要板块。目前,亚太地区的城市人口已达到21亿,人口规模的快速增长,使亚太城市处在全球可持续发展进程的前沿,亚太城市将在全球可持续发展进程中发挥关键作用。可以说,全球可持续发展目标的实现,将在很大程度上取决于亚太地区如何推动下一轮的城市化。

  在过去20年中,城市化为亚太地区许多国家的经济发展做出了积极贡献。大多数城市居民的生活质量有所提高,许多国家已成为或渴望成为具有全球竞争力的经济体,其中城市服务和物流发挥着关键作用。近年来,不少亚太国家和地区将其城市化战略与国家发展战略联系起来,彰显出城市在亚太国家发展战略中的核心作用。

  过去20年来,亚太地区在推动城市可持续和包容性发展方面取得了相当大的进展,但也面临诸多风险和挑战。从整体上来看,亚太地区城市需要在加强社会、环境和经济等领域投资的基础上,转变过去那种无序蔓延、低密度、高成本的发展模式。正如中国政府报告中所言:“过度依赖廉价劳动力供给、土地等资源的低效利用和不平等的基本公共服务,降低了城市化快速发展的成本,但这种模式难以长久持续。”对亚太城市来说,未来需要调整财政和政策干预措施,以最大限度地实现共同利益并应对多重挑战,从而最终实现可持续发展的目标。而亚太地区城市化转型的有效路径,在于充分利用其人口红利和转型,推动更具包容性的繁荣和创新。

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