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报告精读 | 京津冀蓝皮书:京津冀发展报告(2019)
来源:皮书说  作者:皮书说   发布时间:2019-07-08

  2019年6月30日,首都经济贸易大学、社会科学文献出版社共同发布了《京津冀蓝皮书:京津冀发展报告(2019)》。

  本年度京津冀蓝皮书由总报告、分报告、专题报告三部分组成。总报告围绕京津冀打造全国创新驱动经济增长新引擎展开论述,在系统梳理创新驱动理论的基础上,建立了包括“集聚力-行动力-影响力-辐射力-承载力”五位一体的指标体系,通过构建复合系统协同度模型,具体分析了京津冀创新驱动发展的水平、地位与驱动能力,得出京津冀创新驱动发展水平整体逐步提升,但总体仍处于低水平协同状态;创新要素集聚水平稳定,三地协同创新能力显著提高,且始终保持以北京为核心的区域创新格局等基本判断。但受创新要素空间配置失衡、创新环境落差较大、高技术产业实力下降、科技资源与要素流动共享机制缺失等因素制约,京津冀仍面临内部创新链接程度不足等短板,在此基础上提出了对策建议。分报告由区域创新系统构建、协同创新指数测度、企业创新能力评价、创新耦合机制探索、财税制度保障、国内创新城市比较、京津冀核心城市高质量发展与绿色发展测度与评价等八个分报告组成,从理论到实践进行系统深入的研究,探寻京津冀创新驱动经济增长新引擎得以实现的主要问题与基本路径,在此基础上提出对策建议。专题报告对京津冀三地全面创新改革引领示范区建设的关键举措与重要进展进行了专项分析。

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  京津冀打造全国创新驱动经济增长新引擎

  蓝皮书指出,实现京津冀创新驱动需坚持政府引导与市场主导并重,打破区域行政界限和管理机制条块分割,充分发挥市场配置资源的决定性作用,从要素集聚与共享、主体融合与合作创新、创新成果高效产出、成果产业化与技术交易、创新环境优化等方面实现三地的整合和对接,打造由三地创新系统、产业链以及创新资源互动、有机连接而形成的区域创新生态系统。

  构建由政府主导的创新驱动保障体系

  一是推进完善区域协同创新联席会议制度。在《关于共同推进京津冀协同创新共同体建设合作协议(2018~2020年)》框架下,尽快成立京津冀科技协同创新工作领导小组,建立联席会议制度,聚焦共建创新要素与资源共享平台、深化细化区域分工与布局、促进三地高校院所及企业协同创新、协同推进重点区域建设等重点任务,深度对接合作并定期开展会商。加快研究制定协同创新政策以解决三地在协同创新中存在的突出问题。二是完善政府层面的资金联合投入机制。可设立“京津冀创新研发基金”,由三地政府从各自的科技研发资金中安排专项资金用于支持京津冀协同创新建设,主要用于支持科技联合创新研发、创新平台资助、创新环境建设等。三是建立科技资源共享机制。发挥三地政府间的横向协调机制作用,探索区域内科技资源开放共享机制,优化配置和高效利用三地的科研基础设施、科学仪器设备、科学数据、科技文献、国家重点实验室和工程(技术)研究中心等科技资源,打破行政区划,发挥北京和天津两大中心城市的辐射带动功能,促进人才、技术和资金等创新要素跨省市流动,率先形成京津冀创新要素共同体。四是完善三地科技政策对接机制。完善区域协同创新过程中的资质通认制度和技术规范及管理制度、科技人才居住证制度、区域社会保障制度、重大课题联合申报共同承担制度、科技合作成果奖励制度等。实现科技企业、产品、机构等资质的互认,享受本地同等优惠政策。

  围绕重点产业链布局创新链

  一是要分阶段提出区域内协同创新的重点产业。三地可结合京津冀协同发展的新任务和北京打造高精尖经济体系,分阶段在区域内找出几大重点产业,如围绕提升自主创新能力,聚焦生物、新能源、新材料、智能制造等关键领域,加快建立产学研对接的创新链和产业链、构建多方参与的创新创业网络、布局一批具有前瞻性的重大科技项目,形成三地间上中下游联动的产业分工和技术创新格局,鼓励合作建设主题型经济合作区和产业园区,通过三地产业和科技合作进而打造世界级产业集群。二是要鼓励北京优势创新资源“走出去”,打造区域科技链。鼓励中关村等优势科技园区面向京津冀布局,在区域内移植其成功模式和品牌;鼓励清华、北大等知名院校和中科院等著名科研机构,紧密围绕区域内协同创新的重点产业开展技术性研究;鼓励北京市龙头科技企业在河北省建立科技合作示范基地或“科技中试中心”,提升河北省的“造血功能”和内生发展动力。三是要为重点产业协同创新链提供政策配套。协同创新链的政策配套就是要解决如何将多方的创新主体有效链接起来,以形成利益共同体。如建议北京和河北之间建立合理的财税分享体制,鼓励北京更多的集团型企业到河北增设分部,以“连锁化”的运营理念,“以点带面”带动区域发展;再如可在京津冀重点地区建立“人才自由港”,实施符合人才竞争趋势的特别政策、特色机制、特殊环境平台,增强对高端人才的吸引力。四是产业政策要适应工业4.0的新背景与新需求。京津冀瞄准打造创新驱动经济增长新引擎的目标,产业政策要及时调整以适应国际竞争与国内需求的现实背景,建议产业结构政策由“选择性产业政策”向“功能性产业政策”转型,产业布局政策由“关注国内区域间布局和转移”向“更加注重产业全球化布局”转型,产业组织政策由“注重大企业发展”向“大中小企业融合发展”转型,从而应对创新的不确定性风险,适应国际制造业智能化、绿色化的发展趋势。

  优化三地创新环境,完善创新生态体系

  第一,通过打造技术交易平台促进高质量协同创新。京津冀应建立和完善科技成果的转化对接机制,打造京津冀技术交易平台,促进高质量协同创新。首先,要着力建设京津冀创新成果数据库。一方面把握国内外科技创新成果类型及发展动向,另一方面了解京津冀在协同创新过程中三地所需要的科技成果类型。其次,构建京津冀技术交易联盟。将国际国内技术交易的巨头引入北京市,搭建技术交易平台,为协同创新提供诸如信息、资金、人才等方面的支持。再次,搭建京津冀知识产权法庭。为知识产权交易纠纷提供解决机制。最后,由三地政府为技术交易提供全链条服务。找寻技术交易中的短板和主要制约,弥补缺失功能,围绕技术转移全链条来构建服务标准。

  第二,构建创新网络,提高创新系统开放协同性。深化行政、事业和国有企业改革,强化政府、企业、科研院所、高校等创新主体的互动,推动创新资源在各类组织之间有效流动,形成开放合作的创新网络和形式多样的创新共同体。

  第三,优化金融环境。围绕提高资本积累,不断完善科技金融体制、加快信息设施建设,强化资本市场对信息、数据等投资的支持和政府对公用性设施的投资。一要不断完善科技金融体制。把握新科技创新及其产业化对PE/VC等金融服务的需求,建立多元化科技融资体制,完善科技金融进入退出机制,加快完善资本市场,建立健全风险投资管理的法律法规,为风险投资服务做好法律保障。二要提高政府治理能力和管理效率。加快资金投资的管理,通过建立信息共享平台和多部门合议制度,统一管理专项资金,制定统一的资助政策,提高资金资助的效率和准确性。三要尽快建设区域性的企业信用体系。坚持立法先行原则,充分利用大数据技术,建立区域性的企业信用数据库,以破解科技型中小企业创新研发和技术孵化面临的“融资难”、金融机构“不敢贷”等难题。

  构建利益分享机制,强化产学研协同创新共同体稳定运行

  区域利益分配机制是构建协同创新共同体的核心问题,而现有利税体制无法满足区域协同发展的利益诉求,构建合理的利益分享机制势在必行。建立跨三地的联合研发、技术成果转化、创新成果共享的区域间税收分享和产值分计机制。以利税分配改革为突破口,在京津冀试行存量不变、增量分成的财税体制,通过机制设计,解决研发总部与生产基地分离、总部经济与异地纳税带来的税收与税源背离问题。制定规范合作的科技成果价格评估体系,细化合作创新的知识产权分享机制,保证各方的合理利益,以有效激发区域协同创新的积极性。

  京津冀顶层设计不断强化,创新动能逐渐释放,协同创新布局有序推进

  当前,京津冀协同发展战略已实施五周年,回顾发展历程,三地已在非首都功能疏解、交通、产业、生态、创新等多个领域取得了重大进展,已从战略谋划阶段进入全面推进重点突破的关键阶段。

  京津冀蓝皮书从公共服务发展、非首都功能疏解、产业一体化建设、交通一体化建设、生态一体化建设、协同创新等方面系统梳理京津冀协同进展,发现京津冀顶层设计不断强化,创新动能逐渐释放,协同创新布局有序推进;非首都功能疏解成效显著,产业分工格局更加明朗;民生领域持续改善,京冀扶贫协作取得突破;生态治理扎实开展,生态补偿机制逐步完善;互联互通稳步推进,开放发展格局逐渐显现;定式思维逐步打破,融合发展水平不断提升。

  同时,也发现京津冀协同发展过程中依然面临一些实际问题,一是强“核”任务任重道远,北京发展面临诸多挑战;二是发展不平衡问题严峻,区域内部差距和城乡差距依然较大;三是发展不充分问题突出,在全国发展中的优势有所下降。

  在此基础上,蓝皮书提出了如下建议:

  缩小区内差距,实现均衡发展

  京津冀已进入全面推进、重点突破的关键阶段,缩小区内差距、提升区域整体竞争力是京津冀实现高水平协同发展、打造世界级城市群的重点任务。可重点从实施问题区域的援助政策、探索政府与市场有机结合的生态补偿机制、实现基本公共服务均等化等方面弥补区域发展差距,实现均衡发展。

  不断深化完善对问题区域的援助政策。构建横向与纵向双维度的援助机制,加大三地间横向的财政转移支付力度,同时深化重点地区(如京津冀三地中的环首都贫困带、重化工业退出区、非首都功能疏解区等)的纵向财政转移支付力度,并建立衰退产业区援助基金。

  探索政府与市场有机结合的生态补偿机制。一方面,发挥政府在生态补偿方面的主体和主导作用。设立生态补偿专项基金、区域开发银行和共同发展基金,提升限制性开发区域、禁止开发区域的公共服务设施建设水平;在禁止开发地区、生态涵养区和重点开发地区、优化开发区之间探索开发权有偿转让制度;探索政府购买生态服务、以培训代补偿、以工作代补偿、以投资代补偿、以合作代补偿等多元化的生态补偿方式。另一方面,完善市场运作的生态补偿机制。推进生态资源价值化,实施生态资源有偿使用,建立和完善碳排放权交易、排污权交易等市场化运作机制,加快生态环境市场建设;鼓励生态涵养区发展科研开发、文化创意、电子信息技术、新能源等生态友好型产业,并在土地和税收等方面给予优惠支持,以产业投资提升生态涵养区“造血”能力;鼓励民间组织和个人参与生态补偿。

  实现基本公共服务均等化。一是建立公共服务互惠机制。推进区域内医学检验互认、教育资源合作、社保体系衔接。统筹教育均衡协调发展,促进优质教育资源共享,深化学校师资结对交流。以合作办院、组建医疗集团等方式,推动三地医疗服务共享水平的不断提升。二是建立高层次的医疗、教育和科技人才弹性共享机制,推动三地人才在医疗和科技领域重大疑难问题的联合攻关,建立重大科技成果人员异地挂职、授课机制等。三是推动三地建立统一的就业信息发布平台。建立健全失业登记、岗位推荐和就业指导服务体系。

  提升发展水平,实现充分发展

  京津冀正处于从要素驱动、投资驱动向创新驱动转变的关键阶段,新旧动能能否顺利实现转换直接影响到京津冀协同发展的质量和水平。京津冀协同发展的重要目标是打造区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎,这些都需要靠创新和协同创新来加以实现。我们认为,应围绕重点产业链布局创新链,通过创新发展提升区域整体发展水平。

  分阶段提出区域内协同创新的重点产业。三地可结合京津冀协同发展的新任务和北京高精尖经济体系的打造,分阶段在区域内找出需要协同的重点产业,如节能环保、新能源新材料、高新科技等合作产业,形成三地间上、中、下游联动的产业分工和技术创新格局,鼓励合作建设主题型经济合作区和产业园区。

  积极引导北京优质创新资源向外辐射扩散,形成区域创新链条。依托中关村科技园区在津冀两地布局,实现管理模式和品牌的溢出;鼓励高校及科研院所围绕重点产业的实验发展和应用环节开展研究;努力提升北京技术创新成果的输出意愿,同时提升津冀两地的科技成果承接转化能力,在创新策源地与创新承接地间形成良性互动。

  完善协同机制,构建利益共同体

  京津冀协同发展的关键在于设计好一套完善的政策体系,通过构建利益共同体打破“一亩三分地”的思维定式。我们认为,应从构建基于功能分区的政绩考核体系、创新跨行政区的投融资机制、完善区域协同创新机制等方面进行突破。

  依照功能分区建立差异化的政绩考核机制。按照功能区各自的功能定位,在考核体系中实行基础性考核标准和个性化考核标准相结合的模式,赋予部分体现功能区特征的考核指标以较高的权重,适当降低其他常规性指标的权重。

  探索新的跨行政区投融资机制。建议建立三地共同发展基金、产业协调基金和专业化的区域开发融资机构。构建三地参股标准,依照参股标准三地对区域性的重大基础设施建设、生态治理工程和共享信息平台进行资金支持。对限制性开发区域和禁止开发区域加大补偿力度。设立产业调整基金以助力非首都功能疏解和津冀两地的产业结构升级。

  完善区域协同创新机制。一是完善市场机制促进创新要素自由流动和布局优化。可依托区域内丰富的高校、科研机构和高技术企业优势,运用“互联网+”、大数据与云计算技术,完善区域协同创新的市场机制(如创新资源共享机制、创新人才交流机制、创新成果转化机制等),以实现三地创新要素自由流动、创新主体布局优化与创新成果高效对接。二是构建技术交易平台助力创新成果在津冀产业化。可着力建设京津冀创新成果数据库,把握国内外科技创新成果类型及发展动向;构建京津冀技术交易联盟,将国际国内技术交易的巨头引入北京市,搭建技术交易平台;搭建京津冀知识产权法庭,为知识产权交易纠纷提供解决机制;为技术交易提供全链条服务,围绕技术转移全链条构建服务标准。三是为重点产业协同创新链提供政策配套。建议在京津冀重点地区建立“人才自由港”,实施符合人才竞争趋势的特别政策、特色机制、特殊环境平台,增强对高端人才的吸引力。

  京津冀区域创新系统的整体创新能力领先全国

  构建高质量的京津冀区域创新系统是建设京津冀协同创新共同体的重要目标,也是提升京津冀协同创新水平的重要途径。京津冀蓝皮书通过对区域创新的相关概念和理论进行梳理,在此基础上对京津冀区域创新系统的现状特征进行总结。

  蓝皮书分析指出,京津冀地区的整体创新能力在国内有着明显的比较优势,其各类创新资源的富集程度、创新产出的规模和质量、各类创新主体的发育水平在全国居于领先地位。

  首先,京津冀地区的研发投入水平在全国处于领先地位。近年来,京津冀地区R&D经费规模和强度都有明显增长。从R&D经费占GDP比重来看,2017年京津冀地区的研发强度为3.09%,明显高于江浙沪地区的2.81%和广东省的2.61%,其中,北京市研发强度高达5.61%,远高于江浙沪地区与广东省,也超过了OECD国家2016年2.40%的平均水平。从R&D经费内部支出来看,2011年到2017年,京津冀地区的R&D经费内部支出从1435.74亿元增长到2490.41亿元,增长了73.46%。2017年京津冀地区R&D经费内部支出总量、在全国所占比重、人均支出水平均超过了广东省,但低于江浙沪。其中,北京市人均R&D经费内部支出高达7276.15元,远高于全国平均水平。

  其次,京津冀地区创新产出成果丰硕,北京市各类创新产出优势突出。从知识创新产出来看,2017年京津冀地区SCI科技论文发表数达到6.08万篇,高于广东省的1.81万篇,其中北京市SCI科技论文发表数4.86万篇,占全国的比重高达16.71%,约为第二名江苏省的1.57倍,知识创新优势明显。从技术创新来看,2017年京津冀地区发明专利授权数有5.69万项,高于广东省的4.57万项,其中仅北京市的发明专利授权数就高达4.61万项,占全国的比重达到14.10%,高于其他发达省份,技术创新产出优势突出。从商业创新来看,虽然京津冀地区整体的商标核准注册数低于江浙沪和广东省,但北京市的商标核准注册数为26.42万个,远高于其他省份,商业创新产出较强。

  京津冀协同创新水平大幅提升,发展态势良好

  京津冀蓝皮书以京津冀协同创新监测评价指标体系为基础,根据熵值法指数计算的基本原则,确定了“京津冀协同创新实际监测指标体系”,包括“协同基础—协同行动—协同成效—协同环境”四个维度25个指标的指标体系,进行京津冀协同创新指数的实际测度与实证分析。

  蓝皮书指出,2011~2016年,从总指数得分19.6768增加到86.1900,增长了3.4倍。从指数得分的变化趋势看,2011~2016年,京津冀协同创新指数整体保持快速上升态势,特别是2014年和2016年,指数呈现“跳跃式”上升态势。说明京津冀地区协同创新发展总体态势良好,协同创新水平快速跃升。

  从各维度指数得分看,2011~2016年,协同基础指数从75.6492稳步上升至99.0296,说明创新要素在京津冀区域的集聚态势不断增强;协同行动指数从13.9253跃升至81.7518,说明三地创新主体流动和合作日益密切,协同创新进展显著;协同成效指数从38.2992跃升至98.8907,说明协同创新成果激增,对经济增长的支撑作用显著;协同环境指数从26.6820跃升至98.8838,说明京津冀地区形成了较好的创新氛围,创新环境不断优化。从各维度指数的变化趋势看,整体呈稳定增长态势。其中,协同行动指数增幅在四个维度中最高,达到487.07%,且协同行动指数与总指数拟合度最高;协同环境指数和协同成效指数增幅分别居于第二位和第三位,达到270.60%和158.21%;协同基础指数平稳上升。这说明三地创新要素投入稳定增长,协同行动和协同环境维度相关指标的优化,直接影响了协同创新产出的提升,进而提升了京津冀区域协同创新水平。

  京津冀应进一步完善协同创新体制机制,缩小区域内企业创新能力差距

  企业是区域创新系统中的重要微观主体,是科技创新的核心力量,在京津冀打造全国创新驱动经济增长新引擎的过程中发挥着关键作用。蓝皮书从城市群的角度出发,对京津冀企业创新能力进行了基于水平、效率、均衡度三个方面的测度,并将京津冀与长三角、珠三角进行对比分析,进而探究京津冀在企业创新方面的优势与短板。

  蓝皮书基于分析,得出主要结论如下:

  一是京津冀企业创新能力内部差距较为悬殊,河北在创新投入、产出、环境方面明显不足。河北的企业创新能力与京津两地存在较大差距,特别是与北京相比差距悬殊。在创新投入方面,2017年河北企均R&D经费投入不足北京的1/3;在创新产出方面,河北企均有效发明专利不足北京的1/10;在创新环境方面,河北R&D投入强度不足北京的1/4。因此,“垫高”河北是京津冀实现区域整体创新能力提升的核心任务。

  二是京津冀企业创新效率仍有上升空间,技术进步对企业创新效率的促进作用有待提升。当前,京津冀企业创新效率的提升主要依靠规模效应实现,但技术进步在企业创新效率提升的过程中发挥的促进作用相对不足。为实现企业创新效率的进一步提升,京津冀需更加注重技术创新人才的培养和先进技术的开发与应用,增强技术进步对创新效率提升的促进作用。

  三是京津冀地区内部企业创新能力均衡度相对不足,尚未形成正向的空间溢出效应。当前,京津冀地区的创新要素主要集中于京津两地的局面没有得到根本扭转,尚未形成合理的创新等级结构体系,京津两地对创新资源的“虹吸效应”大于“扩散效应”,对河北各地级市企业创新能力提升的辐射带动作用明显不足。京津冀应通过进一步完善协同创新体制机制缩小区域内企业创新能力差距。

  四是缩小企业发展实力的差距对京津冀企业创新能力整体提升至关重要。就现阶段而言,对外开放程度、企业发展实力等的提高对京津冀企业创新能力提升具有促进作用,而单纯提高某一地区的企业发展实力从长期来看不利于京津冀地区企业创新能力的整体提升。因此,增强各地企业发展实力、缩小各地企业发展实力差距在一定程度上可以促进京津冀企业创新能力的整体提升。

  与国内主要创新城市相比,北京科技创新能力具有显著优势

  创新是引领我国经济高质量发展的核心驱动力,而创新城市是创新活动的基本载体。蓝皮书从创新投入、创新产出、创新环境3个层面构建了创新能力评价指标体系,运用熵值法将北京与国内其他9个创新城市(天津、上海、重庆、深圳、杭州、广州、成都、合肥、苏州)的创新能力进行了对比研究,同时,构建面板回归模型对这些城市创新能力的主要影响因素进行了分析,得出主要结论如下:

  一是北京科技创新能力具有显著优势,但创新环境有待进一步优化。在创新投入、创新产出方面,北京具有显著优势,得分稳居首位,以2017年为例,北京创新投入得分为0.879,是深圳(0.598)的1.47倍、上海(0.596)的1.48倍、广州(0.287)的3.06倍、重庆(0.143)的6.16倍;北京创新产出得分达1.000,是深圳(0.626)的1.60倍、上海(0.537)的1.86倍、广州(0.451)的2.22倍、重庆(0.105)的9.53倍。在创新环境方面,北京有待进一步提升,以2017年为例,北京创新环境得分为0.780,低于苏州(0.877)、广州(0.856)、杭州(0.823)。

  二是各城市创新能力影响因素有所差异,北京应加强创新环境营造和创新人才培育。从创新得分来看,北京应加强创新环境的营造,北京的创新投入、创新产出得分稳居各城市之首,而创新环境得分与苏州、广州、杭州存在差距,因此北京应加强创新环境的营造,深化全面创新改革,持续推进先行先试,营造创新创业生态。从创新能力影响因素来看,R&D人员投入对北京、深圳、上海的创新产出有着显著正向作用,在一定程度上说明了人才是北京创新能力提升的核心所在,因此北京可进一步通过引进和培育等手段集聚各领域的优秀创新人才。

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