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报告精读 | 金融监管蓝皮书:中国金融监管报告(2019)
来源:皮书说  作者:皮书说   发布时间:2019-09-18

  近日,中国社会科学院国家金融与发展实验室、中国社会科学院金融研究所、社会科学文献出版社共同发布了《金融监管蓝皮书:中国金融监管报告(2019)》。

  《中国金融监管报告2019》作为国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地的系列年度报告,秉承“记载事实”、“客观评论”以及“金融和法律交叉研究”的理念,系统、全面、集中、持续地反映中国金融监管体系的现状、发展和改革历程,为金融机构经营决策提供参考,为金融理论工作者提供素材,为金融监管当局制定政策提供依据。

  《中国金融监管报告(2019)》主要由“总报告”、“分报告”和“专题研究”三部分组成。“总报告”为两篇:第一篇为“中国金融控股公司的模式、风险与监管”,在系统梳理当前我国金融控股公司模式和国际监管经验的基础上,提出构建具有中国特色的金融控股公司监管体系建议。第二篇为“中国金融监管:2018年重大事件评述”,对2018年度中国金融监管发生的重大事件进行系统总结、分析和评论,并对2019年中国金融监管发展态势进行预测。“分报告”为分行业的监管年度报告,具体剖析了2018年度中国银行业、证券业、保险业、信托业以及外汇领域监管的年度进展,呈现给读者一幅中国金融监管全景路线图。“专题研究”部分是对当前中国金融监管领域重大问题的深度分析,主要涉及地方金融监管、监管沙盒制度、私募基金托管制度、消费者数据保护、互联网消费金融、金融科技监管等方面。

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2019年银行业监管展望,预计总体方向将继续坚持“稳中求进”

  蓝皮书指出,2019年是防范化解金融风险攻坚战承上启下的关键一年,预计银行监管在总体方向上将继续坚持“稳中求进”的基调,一方面不会改变严监管、强监管的态势,以坚守不发生系统性风险为底线,推进重点领域风险防控;另一方面,将会注重把防范系统性金融风险与服务实体经济更紧密地结合起来,加大对民营企业、小微企业的融资支持力度,提高金融服务效率。

  一是筑固治理金融市场乱象整治成果,遏制违法违规经营行为。2017年、2018年市场乱象集中整治效果初步显现,银行经营管理乱象、资金脱实向虚现象得到初步遏制,内控合规建设持续巩固。2019年,预计银保监会将继续巩固市场乱象整治成果,坚决遏制违规担保、违规授信、违规销售等现象抬头,加大不当关联交易、内外勾结利益输送等案件查处力度,对市场形成强大震慑,促进合规文化建设,筑牢制度堤坝,构建长效机制。

  二是严控信用风险与影子银行风险。信用风险是中国银行业面临的最主要风险。经济下行压力下,企业偿债能力和偿债意愿有所下降,银行业信用风险将进一步凸显。2019年预计银保监会将进一步完善贷款风险分类标准,敦促机构做实资产质量、拓宽不良资产处置渠道、加快处置不良资产。同时,继续加强同业业务、理财业务、表外业务监管,整治各类违规资金池、加通道问题,打击拉长融资链条、推高融资成本、资金脱实向虚行为,稳妥有序化解影子银行风险。

  三是严防房地产、地方政府隐性债务等“灰犀牛”风险。银行业资产结构中,与房地产相关的房地产开发贷款、住房按揭贷款,以房地产为抵押的贷款、地方政府债券,通过信托、理财、资管等途径流向房地产行业及地方融资平台的贷款在整个银行业资产中占比较高。预计2019年银保监会将继续整治资金贷款、投资、理财、信托、委托违规通过贷款等途径流入房地产领域,切实遏制房地产泡沫继续膨胀。同时,严肃查处通过PPP、产业投资基金、政府购买服务等形式违规向地方政府融资的行为,主动配合地方政府对隐性债务的整顿,防治风险传染扩散。

  四是加大对民营企业、小微企业融资支持力度,提高金融服务效率。民营经济、小微企业对于吸纳就业、技术创新、创造税收、促进增长方面作用突出,但目前民营企业和小微企业所获融资与其在经济中的比重还不相适应、不相匹配。2019年,预计银保监会将推动银行业金融机构加快建设与民营、小微企业需求相适应的金融服务体系,完善绩效考评和激励机制,健全落实尽职免责、容错纠错机制,推动加大创新力度,提高金融服务效率,加大银行对民营企业、小微企业融资的支持力度,在推进信贷供给增加的基础上,保持融资成本处于合理水平。

  五是对监管方法进行整合和优化,提高监管效能。预计银保监会将会创新和完善监管方式方法,注重审慎监管和行为监管、风险监管和合规监管、定量监测和定性判断、前瞻预判和持续防控之间的结合与平衡,在提升监管能力和监管效率方面有所作为。

2019年我国证券业监管的六个重点展望

  2019年,在持续做好防控股权质押风险和信用债券违约风险等风险防控工作的基础上,我国证券业监管将在改革股票发行制度、提升上市公司质量、加快多层次资本市场建设、培育公募基金和长期投资健康发展、加强中小投资者合法权益保护等方面继续深入。

  持续做好科创板并试点注册制相关监管工作

  2019年上海证券交易所科创板并试点注册制正式实施后,应对市场可能存在的问题,优化后续监管工作,将是相关领域的工作重点。同时,深化深证创业板改革,进一步优化完善创业板IPO、再融资、并购重组等各项基础性制度,与上证科创板形成呼应,推动不同板块之间的协调发展。在此基础上,进一步提高我国A股市场对新技术、新产业、新业态、新模式的包容性。

  继续健全多层次资本市场体系

  科创板是我国多层次资本市场的一块重要拼图,此外,新三板、区域性股权交易市场、私募股权市场也需要进一步加大改革力度。一是推动在法律层面完善各个市场的基准定位。二是增强新三板市场和区域性股权交易市场的流动性和活跃度。三是增强新三板市场和区域性股权交易市场的融资功能。四是支持鼓励证券基金经营机构积极为市场提供服务。五是进一步健全不同板块之间的转板和协同发展机制。特别是要依法合规加强对地方政府开展区域性股权市场监督管理工作的指导、协调和监督,推动地方政府将区域性股权市场作为地方经济特别是中小微企业、民营企业融资的综合性平台,有效提升区域性股权市场服务实体经济的能力和水平。在此基础上,选择适合时机出台多层次市场的基础设施信息系统统一规范、转板对接机制和自律管理服务等多方面政策措施。

  继续丰富证券基金市场品种,满足大众投资者多元化需求

  继续扩大公募基金的服务人群和服务范围,支持开发适合特定人群的基金产品。继续推进养老金目标基金的审定工作,增强公募基金服务养老第三支柱的产品供给能力。同时,增强证券基金机构运用现代信息技术和金融科技的能力和质量,改善金融服务模式,增强服务深度,扩大公募基金服务的普惠性和便利性,提升服务效能,增加客户满意度。在大力发展创新创业和纾解民企融资等国家政策引导下,支持证券基金经营机构资管产品资金投向中小微企业,逐步有序整改基金经营机构存量产品,进一步压缩通道业务规模,推动证券基金市场健康可持续发展。

  建设运行安全高效的期货市场

  一是继续推进期货市场国际化建设。包括继续深化原油、铁矿石和PTA等国际化品种,改良交易制度和交易规则,积极借鉴国外已有先进经验并与中国实际有机结合。鼓励国际资金参与国内期货市场,促进国内现有品种的功能发挥,完善外资投资境内期货公司的相关准备工作。加大国内品种的对外开放力度,推进20号胶期货上市,加快黄大豆1号、2号等品种的国际化进程。二是拓展期货市场的广度和深度。以提高服务实体经济质量为原则,继续开展红枣、生猪、辣椒等农产品期货的发行上市,推进棉花、玉米、天然橡胶等期权产品上市。完善交易商制度并扩大运用品种范围,解决活跃合约不连续问题。加大期货市场对外开放力度,支持境外投资通过互联互通、QFII、RQFII等参与期货市场。三是提高期货市场的监管手段和监管水平。深化改革期货市场监管制度安排,使监管能力与市场双向开放相适应。加快推进《期货法》立法,完善新时期期货监管的法律法规体系,继续修订《期货公司监督管理办法》。支持期货公司有效利用境内境外两个市场上市融资,提高国际地位,参与国际竞争。

  继续加强投资者合法权益保护

  保护中小投资者合法权益是证券监管机构的天职,是资本市场最大的政治。在新版《上市公司治理准则》中增加了保护中小投资者合法权益的相关内容,其中,在总则中增设了保障股东合法权益,确保其受到公平对待,突出了股东权益平等性;在第二章中,规范了现金分红、网络投票等方面;在第六章中增设了从受信义务方面保障中小投资者合法权益的内容。在防范非法证券期货活动宣传教育工作中,证券监管机构要将对投资者合法权益的保护更好融入日常工作,努力形成长效机制。包括在监管机构的网站上开设“非法证券期货风险警示专栏”及时提示风险,更好组织防非宣传月、防非健康跑活动,宣传防非广播电视系列节目如《真相》《期货打假在行动》等等。

  稳妥推进股权众筹试点工作

  股权众筹是指小微企业或创新创业者通过互联网平台公开募集股本的活动,具有“公开、小额、大众”等特征。股权众筹是一种新型的融资方式,是伴随互联网金融业态快速发展之后的一项重要金融创新。2015年7月,中国人民银行、银监会、证监会等十部门联合发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》,界定了股权众筹等互联网金融业态的概念界定、基本特征,并明确股权众筹由证监会负责监管。目前,证监会起草的《股权众筹试点管理办法(草案)》已经形成初稿,并征求了中央及地方各相关方的意见,目前正在进一步修改完善之中。2019年后,股权众筹工作有望迎来新的积极进展。

2019年信托业:监管仍旧是主题

  就监管政策的影响程度而言,信托业从2018年开始进入了久违的严监管周期。在当前流行的语义中,严监管与强监管含义相同。“严”是相对于过去的宽松状态而言的。过去十余年来,信托业所处的监管政策环境从未产生如此严重的影响。当然,迄今为止的影响程度还不能与早在2001年以前的行业清理整顿相提并论。在2017年底,对信托业务进行整顿的观点就释放出来媒体报道了时任中国银监会信托部主任邓智毅在某次信托公司座谈会上的观点。在2018年上半年,信托业的监管执行变得空前严厉。严厉的程度已经见证于信托业务规模的大幅压降。没有强有力的执行手段,很难达到这样的结果。直到当年7月份开始,随着资管新规的执行口径放松,信托业监管的执行力度才有所缓解。信托业务在第三季度仍然继续收缩,主要体现出当时社会融资形势的严峻程度及影响。换言之,此后市场风险因素的影响可能超过了监管因素。信托业的严监管形势已经确立起来,即使有所缓和,也今非昔比。

  信托业严监管的引入路径

  严监管的引入路径值得重视和深入探讨。它是后续一些监管问题研究的前提条件。自2015年“股灾”发生之后,有关各个金融行业之间的监管协调问题以及资管新规主要针对的风险点都已经浮现出来。同时,针对金融机构资产管理业务的防风险、严监管开始陆续展开。这种“陆续展开”对于不同金融行业而言,又意味着“不协调”。早在2016年,针对证券、基金和保险行业资产管理业务中通道业务和杠杆业务的严监管便先行开始,并导致该领域业务的率先收缩。局部的业务压缩并没有遏制市场需求。当时信托业由于还没有进入这一同步调整进程,所以承接了转移过来的市场机会。同时,银行表外融资业务在严监管之下开始收缩,也刺激了信托融资的替代性需求。这两种因素造就了信托业务2016~2017年的繁荣。对于发生在2018年的信托业务剧烈调整,金融行业之间不协调的严监管政策是一个重要原因。

  可以说,2018年的信托业严监管使整个金融行业的严监管终于实现监管协调。这里需要补充说明一点,即实现监管协调的前奏——2017年7月习近平总书记在全国金融工作会议上发表的讲话以及会议宣布成立国务院金融稳定发展委员会(简称“金稳会”)。金稳会在2017年11月上旬举行的第一次全体会议就旨在贯彻学习上述讲话精神以及刚刚举行的中共十九大精神,并开始工作部署。当月中旬,资管新规的征求意见稿发布。2017年底,以银监发55号文为标志的严监管信号明确传递给信托业。

  重点领域:通道与杠杆业务监管

  去杠杆与去通道是2018年信托业严监管的主要体现。这两个方面的压降措施分别对证券类和非证券类信托业务产生了重大影响。当付诸实施时,这些监管措施已经滞后于金融同业。因此,当它们开始发挥作用时,来自金融同业监管的冲击传导已经显现出来。信托业对这些冲击传导反应不一。例如,2016~2017年针对证券、基金、保险等行业资管业务的去杠杆、去通道监管对信托业产生了有利影响。2017年底至2018年初针对银行业的通道业务监管(如银监发〔2017〕55号文)、委托贷款监管以及整治市场乱象等措施都直接不利于作为合作伙伴的信托业。

  压降通道业务是信托业开始面临严监管政策环境的重要标志。银监发〔2017〕55号文着重阐述了对银信合作类通道业务的监管精神。媒体充分报道了信托公司对这一监管政策的响应及态度见“强监管下信托公司暂停新增通道业务‘保身’”,。截至2018年上半年,有大量信托公司就压缩或暂停新增通道业务进行表态,其面临的监管压力可见一斑。后来随着金融紧缩形势变得更加严峻,监管执行力度过大的问题暴露出来。资管新规的执行口径在2018年7月发生了转变——开始放松。在这种金融监管背景下,信托通道业务的监管力度也开始缓释。据媒体报道,中国银保监会在8月17日发布了《信托部关于加强规范资产管理业务过渡期内信托监管工作的通知》。该通知又被称为“37号文”或“信托细则”。但是,它并没有出现在中国银保监会的官方网站上。该通知提出对一些事务管理类信托进行区别对待。区别对待的实质是对通道业务中符合监管要求且投向实体经济的资金信托业务网开一面。

  信托业的去杠杆监管主要针对证券类业务的杠杆率约束。资管新规对杠杆率的要求仅限于证券类业务。从2017年11月发布征求意见稿到2018年4月正式定稿,资管新规都明确提出了统一杠杆率且设置上限的要求。具体要求包括两点:一是私募产品的杠杆率不超过2倍,二是私募权益类产品的分级比例不超过1∶1,中间级计入优先级。在资管新规征求意见稿发布之后,信托业面临的去杠杆冲击主要体现在证券类业务中。而且,只有此类业务的影响可以在市场上观察到。事实上,与证券类信托业务相关的杠杆问题早在2015年中期的“股灾事件”中就已经广受关注。当时社会关注的焦点是信托业务参与的股票配资问题。从2016年下半年至2017年底,由于在配资比例上相比金融同业具有一定的优势,信托业迎来了发展机遇。当然,这种情况主要体现在部分风格激进的信托公司中。

  在2018年1月中下旬,针对信托业的去杠杆措施一度引起了沪深股票市场的剧烈波动,一些事实被媒体报道出来中国证券报的两篇报道描述了相关事实,且具有一定的代表性。这里的去杠杆是指将信托业两倍及以上的配资比例降至金融同业同一水平,从而适用资管新规的要求。从实施的时机来看,这轮去杠杆恰好发生在资管新规征求意见稿发布之后,正式定稿之前。这一行动也加快了2018年沪深股票市场的去杠杆进程,或者说,它加速了杠杆率高企的股票市场调整进程。截至2018年第三季度末,股票市场的去杠杆导致大量上市公司及其股票质押融资陷入困境。

  精彩目录

  Ⅰ 总报告

  1 中国金融控股公司的模式、风险与监管 /001

  2 中国金融监管:2018年重大事件评述 /026

  Ⅱ 分报告

  3 2018年银行业监管报告/048

  4 2018年证券业监管报告/077

  5 2018年保险业监管报告 /101

  6 2018年信托业监管报告 /126

  7 2018年外汇管理报告 /145

  Ⅲ 专题研究

  8 监管沙盒制度对我国金融科技监管的启示 /172

  9 警惕意大利主权债务风险形成冲击 /183

  10 我国私募基金托管制度设计思路初探 /201

  11 保险业流动性风险及其监管 /217

  12 数字金融背景下金融机构的数据保护义务 /233

  13 我国互联网消费金融发展的主要问题、挑战与监管建议 /250

  14 金融控股公司监管问题研究 /271

  15 《资管新规》之后的尽职管理监管 /285

  16 新形势下金融科技监管的局限性及策略研究 /298

  17 由“办”到“局”:地方金融监管的现在与未来 /314

  18 地方政府隐性债务风险监管研究 /328

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