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报告精读 | 中国法律援助蓝皮书:中国法律援助制度发展报告No.1(2019)
来源:皮书说  作者:皮书说   发布时间:2020-01-13

  近日,由司法部公共法律服务管理局、中国政法大学国家法律援助研究院、社会科学文献出版社共同举办的首部中国法律援助蓝皮书《中国法律援助制度发展报告No.1(2019)》发布会在社会科学文献出版社举行。该报告是对2018年中国法律援助制度发展状况的系统回顾与总结,为持续发展和完善我国法律援助制度建言献策,以加快推进公共法律服务体系建设,提高国家治理体系与治理能力现代化。

  《中国法律援助制度发展报告NO.1(2019)》是对2018年中国法律援助制度发展状况的系统回顾与总结,该书由五部分内容组成。

  第一部分中国法律援助制度发展总报告,总报告从立法政策、制度创新和理论研究三个角度,翔实地介绍了2018年中国法律援助制度取得的显著成效。制度创新方面,2018年值班律师制度作为法律援助制度的重要组成而写入刑事诉讼法,助推刑事辩护全覆盖;法律援助法列入全国人大立法规划,推动法律援助专家学者和从业人员积极探讨法律援助基本问题。在今后的几年中,我国仍需努力解决刑事司法改革疑难问题,加强对弱势群体合法权益的保障,持续深入研究民事法律援助,进一步加强法律援助制度建设,维护法律正确实施,实现社会公平正义。立法动态方面,当前我国正酝酿进行法律援助法立法,然而要在新的历史时期实现我国法律援助制度的突破性发展,仍然需要在法律援助制度的基本问题上“精耕细作”。毋庸赘言,我国对于法律援助制度本身的基础性研究仍较为薄弱,法律援助制度构建仍面临许多理论难题亟待解决。例如,法律援助的责任主体、法律援助的质量控制体系、法律援助的范围、法律援助的管理体制、法律援助的提供方式等基本问题尚待深入讨论。理论研究方面,学术讨论带动学术繁荣,当前对于法律援助制度的研究虽逐渐兴起,然而尚欠缺深入的理论探讨与争鸣,相关学术观点欠缺批评与反思。一些学者针对法律援助制度本身进行了研究与讨论。

法律援助的责任主体

  明确法律援助的责任主体,对于充分调动社会资源、开有效展法律援助工作具有重要意义。具有目前我国现行《法律援助条例》将法律援助界定为政府责任而非国家责任。对此,有学者从法律援助的历史源流、本质以及理论基础出发,考察了法律援助责任主体究竟应是政府责任还是国家责任。从历史源流考察,法律援助由慈善行为逐渐成为公民的一项权利,随着援助对象、援助范围的拓宽、公设辩护人的设立,其责任主体逐渐向国家转化。将法律援助界定为政府责任,不仅不利于充分调动各方参与积极性,也不利于法律援助相关方的协调配合,因而应确立法律援助的国家责任。确定这一责任主体的理论基础来自于社会契约论、人权保障及法律面前人人平等原则的需要。

被追诉人的法律援助获得权

  被追诉人的法律援助获得权是提供刑事法律援助的权利起点,该权利的性质、正当性等问题尚待厘清。有论者指出,被追诉人的法律援助获得权,也就是在被追诉人面临刑事追诉时,如果自己有意愿却无力聘请律师辩护的,国家就应当出资聘请律师为其进行辩护。被追诉人法律援助获得权的形成经历了漫长的发展过程,其正当性主要源于司法公正、平等法律保护、法治社会建设、社会进步与司法文明的需要。从权利属性来看,这一权利是一种可在 宪法中加以规定的司法救助权,属于社会救助权的一种。我国规定的被追诉人法律援助获得权的行使条件不符合这种权利的属性,应当将被追诉人无力支付辩护费用作为这种权利的行使条件之一。在权利的行使方面,应当根据问题产生原因,建立一种综合的权利行使保障措施体系。

法律援助的管理体制

  法律援助管理体制的高效运作是法律援助制度发展的基础,直接影响法律援助事业的开展,制约法律援助在国家治理中能够发挥的作用。对于法律援助管理体制的构建,有论者梳理了我国法律援助管理体制的二十四年发展历程,认为目前法律援助管理体制在法律援助机构职能定位、法律援助机构性质以及法律援助管理职能配置三个方面仍存在理论与实践上的问题,亟待改革与完善。职能定位方面,法律援助机构应当立足于双重职能定位,推进服务人员专职化;机构性质方面,法律援助机构履行行政职能,应当逐步转化为行政机构;管理职能配置方面,应当取消法律援助管理机构,并依照 “政策规划和实施相分离”的原则合理划分司法行政机关与法律援助机构的管理职能。

法律援助的提供方式

  法律援助的提供方式较为多样,例如公设辩护人、政府购买服务、法律援助保险等等。如何高效、灵活地确定某一地区的法律援助提供方式,从而更好满足法律援助的实践需要,值得深入探究。对此,有研究者深入梳理了我国公职律师制度的设立背景、现实问题,并提出了完善之策。该研究者认为,中国特色公职律师制度是在律师管理体制重塑、全面实现保障律师执业权利、系统推进法治政府建设等宏观背景下展开试点的。虽然公职律师制度试点在一定程度上激活了我国政府体系内法治人才队伍的活力,但是公职律师的职责划分、权利义务设定、履职保障、职级晋升等方面尚显不足。对此,建议通过公职律师的省级统管、设立公职律师专业技术职称序列、建立不同类型律师之间转换和流动的渠道等路径,完善我国公职律师制度。此外,还有研究者以试点地区经验对政府购买法律援助服务进行了深入思考。其认为,政府购买服务给法律援助工作发展带来了一定的发展机遇,包括大幅提高法律援助案件补贴标准、切实提高法律援助案件质量、解决法律援助破解办案力量不足的问题。同时,为把控政府购买法律援助服务后给法律援助工作带来的不利影响,必须尽快厘清政府购买法律援助服务的相关路径。

  第二部分为专题研究报告,对2018年全国法律援助工作统计数据进行具体分析。专题报告显示,我国法律援助范围不断扩大,各地在《法律援助条例》规定的范围以外的民事、行政案件数为54万余件,占民事、行政案件总数的56%,表明各地认真落实中办发[2015]37号文件规定,在《条例》规定基础上将更多与民生相关事项纳入补充事项范围;同时也看到《条例》已不能满足实际需要,亟需通过立法对法律援助范围作出规定。在法律援助咨询服务方面,接受来访、来信、来电咨询人次及通过“12348”法律服务热线提出咨询数继续增长。

  从地区方面看,东、中、西部的案件批准数分别为71万件、39万件和35万件,同比分别增长24.6%、5.4%,下降4.4%。东部地区案件涨幅较大,中部地区案件小幅增加,西部地区案件小幅下降,整体办案数呈上升趋势。从结案情况看,2018年办结案件总数同比有所增长,诉讼案件占办结案件总数的75.78%,继续呈增长趋势,非诉案件数同比减少15.4%,表明各地依旧在严格规范非诉讼案件办理工作。律师事务所律师、法律援助机构工作人员、基层法律援助工作者办理案件占办结案件总数比分别为64.62%、11.72%、21.57%。法律援助机构工作人员和基层法律援助工作者占比继续下降,律师事务所律师办理案件占比近三分之二,这与各地积极推进律师开展法律援助工作密切相关。从受援人看,受援人总数和农民工受援人数均略有增长。

  在法律援助经费投入方面,东、中、西部地区分别为12.2亿元、7.1亿元和7.2亿元,同比分别增长了18.44%、9.23%和7.46%,东部地区增长幅度依然最大。

  就法律援助工作站的设立情况而言,法律援助工作站点同比有所增长,特别是依托人民法院法律援助工作站增长迅速,反映出各地在推动《关于开展法律援助值班律师工作的意见》落实上效果明显。

  本部分的大量数据为司法部第一次向社会公众和国际社会披露,尤其是对于国家法律援助经费保障制度的公布和针对农民工、残疾人的法律援助工作的专项报告等,根据蓝皮书统计数据,2018年司法部公共法律服务管理局共批准办理案件145万余件,相比去年增长11.2%,相应地同年法律援助经费总额为265107.08万元,比2017年增长12.65%,这些数据向公众传达的是我国为落实中央关于全面依法治国的重大战略部署,进行的实打实的财政投入和对特殊群体的真实关切,是对“人民有信仰,民族有希望,国家有力量”的最好诠释。

  第三部分是立法议案。随着民生领域的法律援助范围不断扩大,人民群众对法律援助的潜在需求越来越大。本次议案主要围绕我国法律援助制度发展历程及现状、法律援助制度存在的问题,以及围绕我国《法律援助法》立法工作、法律援助人才储备工作、法律援助经费的筹措、法律援助范围的扩大等方面提出了立法建议与意见。同时,本次议案重点提出让法律援助走进大学课堂,在法学类大学生中开设法律援助课程,积极鼓励大学生参与到法律援助队伍中来,探索法律援助队伍专业化、职业化的人才培训模式。增强大学生的社会责任意识和奉献精神,促进法律援助队伍建设,为法律援助工作提供良好的发展氛围和人才支持。

  传统理论观点认为,现代法律援助制度形成的主要助力来源于国家责任,具体表现在有关法律援助的立法、法律援助机构及人员设置、法律援助经费来源之上,这种建构进路可以称作“政府主导模式”。正是这一模式,赋予法律援助形式上的合法性与制度性,受援案件数量显著增长。但这种模式的弊端是,案件质量无从保障,消解社会信任基础。因此,“政府主导模式”之下的法律援助应在改革中适当让路,允许非政府的行动力量参与,但这并不意味着国家责任的免除,只是政府应当由“主导”转向“扶持”,以监督者、指导者而非管理者的身份培育多元化的法律援助队伍,做到“各就各位”“各司其职”,以“竞争效应”弥补合法性与制度性效应之乏力,带动和激活法律援助的生态环境,在资源优化配置的基础上,实现收益最大化。“政府扶持模式”通过社会机构、社会资金的介入达到去官方化、去行政化的目的,藉此保障独立性,法律援助中政府应当承担起政策制定、业务培训、机构监督的责任。而社会律师提供法律援助的同时,得益于社会评价,可能对其业务水准、职业前景带来实质性提升,从而形成“竞争”,督促其认真对待法律援助案件。

  法律援助是“一头牵着百姓疾苦,一头系着政府关爱”的一项利国利民的民心工程,是党和政府密切联系群众的纽带和桥梁。希望我国法律援助制度能够进一步完善和发展,为更广大人民群众提供实惠,也真正做到“法律面前人人平等”。

  第四部分的实践创新报告中介绍了浙江温州市关于法律援助服务指数体系的实践与创新,内容有前瞻性、对我国其他地市法律援助工作的开展很有借鉴意义。

  司法行政领域的信息化建设成为近年来司法部着力推进的重点工作之一。作为司法行政工作的重要组成部分,法律援助服务的信息化建设,不仅关系到法律援助管理方式的创新与服务能力的现代化,也直接关系到普通社会公众的切身利益和实际获得感。近年来,温州市积极利用现代化信息技术手段,着力推进法律援助服务指数系统的项目建设,力求打造“大数据+法律服务”的社会治理新模式。为契合时代变化,温州市以需求与数据为基础,聚焦法律援助的现实问题,结合时代特征,扎实推进法律援助的工作转型。

  以经费保障为例,2018年温州市经费预算同比增长32.35%,高于2018年的法律援案件增长率18.4%,说明从全市角度来说2018年法律援助经费保障充分,法律援助工作未受经费的限制。比如泰顺县,2018年泰顺县经费保障得分36分,位列全市第7名,较2017年名次有了大幅度提升。究其原因在于:2018年泰顺县财政充裕,泰顺县法律援助中心一方面积极与财政部门沟通,提高法律援助案件办案补贴标准达到《浙江省法律援助经费使用管理办法》规定的最高标准,另一方面增加经费预算,较2017年增长了29.17%,远高于案件增长率的18.1%。

  为提高服务质量,温州市将即时评价和阶段评价相结合、内部评价和外部评价相结合、全面评价和重点评价相结合,采用“大数据+法律服务”方式,将法律援助案件数量、办案质量、管理水平等转化为法律援助服务指数,以更好地监督评价法律援助服务的质量,为法律援助服务的信息化管理提供了“温州样本”。

  本蓝皮书统计数据显示,截止到2018年,覆盖全国的法律援助组织机构体系基本建成,法律援助专业人才队伍的数量和质量不断提升,以政府财政拨款为主的法律援助经费保障机制日趋稳定,法律援助覆盖的事项范围和对象范围不断扩大,标志着我国法律援助工作进入了新的历史发展阶段。蓝皮书进一步指出,在新的历史时期,我国法律援助制度要实现突破性发展,一是要从化解社会主要矛盾、提高国家治理体系与治理能力现代化、加快推进公共法律服务体系建设的高度重新规划法律援助制度;二是以十三届全国人大常委会立法规划为依据,积极推动《法律援助法》的立法工作,完善法律援助制度体系化建设;三是着眼于人民群众对法律援助服务的需求,从实处解决好法律援助实践中存在的突出问题,确保提供的法律援助服务多元化、专业化、均等化。

  《中国法律援助制度发展报告》既是一种年度回顾与总结,也是对法律援助制度发展的期待与展望。我们认为,我国法律援助制度的发展与完善,既要立足我国国情与司法实践,有要积极借鉴域外制度和成熟经验,以扩大法律援助范围、提高法律援助质量为方向,积极推动法律援助立法,以期建立完备的中国特色社会主义法律援助制度,为实现我国“两个百年”奋斗目标,实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献!

  精彩目录

  Ⅰ 总报告

  1. 中国法律援助制度发展报告

  Ⅱ 专题研究报告

  2. 2018年全国法律援助工作统计分析

  3. 2018年中央专项彩票公益金法律援助项目实施报告

  4. 2018年“1+1”中国法律援助志愿者行动实施报告

  5. 法律援助经费保障制度研究报告

  Ⅲ 特殊人群专项报告

  6. 残疾人权利保障的新进展

  7. 2018年农民工法律援助和法律服务工作情况报告

  Ⅳ 立法议案

  8. 关于法律援助法的立法议案

  Ⅴ 实践创新报告

  9. 浙江温州市关于法律援助服务指数体系的实践与创新

  Ⅵ 国际法律援助

  10. 2018年国际法律援助制度发展报告

  11. 日本法律援助制度发展报告

  12. 英国法律援助制度发展报告

  Ⅶ 附录

  13. 附录一 最美法律援助十人

  14. 附录二 法律援助典型案例

  15. 附录三 法律援助著作索引(2017~2018年)

  16. 附录四 法律援助制度研究学术论文索引(2017~2018年)

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