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报告精读 | 京津冀蓝皮书:京津冀发展报告(2020)
来源:皮书说  作者:皮书说   发布时间:2020-09-10

  2020年9月10日,首都经济贸易大学、社会科学文献出版社共同发布了《京津冀蓝皮书:京津冀发展报告(2020)》。

  放眼国际,世界经济面临波动性复苏和不确定风险交织的双重格局,构建全球协作治理新秩序是实现经济复苏与国际社会稳定的关键举措;审视国内,随着工业4.0和大数据技术的广泛应用,新一轮科技革命和产业变革在带来发展新契机的同时,也使市场经济不确定性叠加,政府宏观调控和精准治理面临更大的挑战,构建现代化治理体系是驱动国家高质量发展的保障;聚焦京津冀,其作为我国经济“第三增长极”,肩负着打造“区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”的重要使命。当前,京津冀协同发展进入攻坚克难的关键阶段,京津冀三地的空间失衡亟须完善区域内多元主体协调发展新机制,构建区域治理体系,提升区域发展的自我协调与自治能力。

  中共中央、国务院发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,对区域协调发展新机制的重要性给予了肯定,并提出京津冀区域要从生态利益补偿、公共服务均等化、区域合作等多个方面创新协调发展的新机制,以此为基础,将区域治理体系的构筑、区域治理能力的增强视为工作重点。本报告重点围绕京津冀“区域协同治理”这一主题,在系统梳理区域治理理论的基础上,总结国内外中心城市及城市群治理模式的演变规律,围绕产业、交通、生态、创新、公共服务等区域协同发展领域,重点探讨如何通过完善区域治理体制、构建区域治理体系、创新区域治理模式等创新京津冀协同发展的模式和路径,并据此提出相应的对策和建议。

  本年度“京津冀蓝皮书”由总报告、分报告、专题报告三部分组成,共13篇。总报告围绕京津冀区域协同治理的进展与趋势展开论述,在系统梳理协同治理理论的基础上,构建了“治理主体协同—治理客体协同—治理制度协同”三个维度的区域协同治理分析框架,从中央和地方政府的府际关系、市场主体、社会群体等方面构建治理主体协同系统,从产业、交通、生态、创新、公共服务五个层面构建治理客体协同系统,从价值目标、议程设置、目标规划、决策方案、行动过程五个方面构建治理制度协同系统,得出以下结论。从治理体系来看,京津冀区域协同治理体系初步形成,地方政府合作治理进展显著。从治理客体来看,三地产业分工程度有所提升,但津冀两地产业同构现象依然固化;区域交通一体化持续推进,京津石保唐始终是区域重要的交通枢纽城市,交通拥堵治理初见成效;生态环境联防联控成效显著,环境规制呈现“趋同—分异—趋同”的演化特征;初步形成以京津为核心、以石保廊为节点城市的协同创新网络,区域创新分工、联系与协同能力不断增强;区域公共服务水平总体提升,河北相对落后。在此基础上提出了对策建议。

  分报告由区域协同治理理论、区域协同治理的国际借鉴、产业协同治理、交通协同治理、区域生态环境治理、创新协同治理、公共服务协同治理、地方政府协同治理及协同治理的模式与路径九个报告组成,从理论到实践进行系统深入的研究,探寻京津冀城市群各个领域协同治理现状及存在的主要问题,在此基础上提出对策建议。

  专题报告对京津冀三地推动区域协同治理的关键举措与重要进展进行了专项分析。

  本报告的主要建树有以下十二个方面。

  第一,对区域协同治理理论进行了系统性研究,在系统梳理区域协同治理相关理论的基础上,分析和总结了京津冀协同治理的进程,针对京津冀协同治理面临的问题,从理顺中央与三地政府关系、理顺政府与市场关系、建立多元治理体系等角度提出对策建议:建立中央层面的京津冀区域协同治理机构,建立地方层面的京津冀区域协商机制,建立京津冀区域协同治理的利益分配机制,建立京津冀区域协同治理的法律机制,进一步发挥市场在配置区域要素过程中的基础性作用,发挥政府在区域公共物品供给方面的主导作用,建立健全京津冀多中心共同治理的社会体系,等等。

  第二,对区域协同治理的国际经验进行了分析,通过分析和总结国际大都市区协同治理原因、治理模式及治理工具,得出如下启示:探索建立集权与分权相结合的城市群协同治理模式;鼓励引导多元主体广泛参与京津冀协同治理;以城市群交通治理和协同规划引领京津冀城市群空间协同治理。

  第三,对京津冀产业协同治理进行了深入分析,通过对产业分工度进行测度,分析了京津冀产业协同化水平,重点分析了京津冀在推动区域全产业链布局、实现产业融合发展方面存在的问题,并就存在的问题提出对策建议。存在的问题:京津冀三地产业协作基础差,协作难度较大;产业集群发展不充分,缺少完备的制造业支撑;缺乏产业链专项规划,政策体系不完善、不衔接;中介组织发育不健全,市场机制的作用有待进一步发挥;产业链与创新链融合不足,制约科技成果落地转化。同时提出对策:制定产业协同发展专项规划,完善政府间产业协作联动机制,积极推动优质要素和优势政策在区域内集聚,鼓励重点产业链与主要创新链深度融合,改善全产业链区域布局的基础环境及服务配套,等等。

  第四,对京津冀交通协同治理进行了深入分析,通过构建交通联系度模型、人口和经济引力模型,对京津冀城市群各地间的交通协同发展情况进行测度和深入分析。研究得出以下结论:京津、京保石、京唐秦的交通联系度相对较强,“三轴”发展格局具有较好的交通互联基础,2~4小时交通圈的交通协同成效较显著;冀中地区与冀南地区的轨道交通联系度相对不足;部分地区之间通勤时间较短,人口和经济引力较强,但轨道交通联系度相对不足;秦皇岛、邢台、承德、衡水、邯郸、张家口与京津冀其他城市之间的日常人员往来不够密切。基于此,提出以下对策:在顶层设计层面提高对京津冀交通互联互通基础薄弱地区的重视程度,实现均衡发展;在三地联防联控机制的基础上进一步构建三地多部门联动的交通协同治理常态化机制;构建特大城市(京津)与周边通勤人群密集地区的中小型运量运输系统;借助物联网、大数据等技术手段对京津冀范围内的交通协同问题进行治理;等等。

  第五,对京津冀区域生态环境协同治理进行了测度和分析,构建了“治理目标—治理动力—治理主体—治理方式—治理客体”区域生态环境协同治理运行模式框架,并通过构建环境规制强度综合指数和绿色经济效率指标体系,对京津冀生态环境治理绩效和绿色发展水平进行测度。得出以下结论:京津冀区域的环境规制水平不断提高,总体呈现“趋同—分异—趋同”的演化特征;京津冀区域绿色发展水平稳步提升,区域整体呈现“核心—外围”的绿色经济格局,京津沧唐绿色经济效率明显优于其他城市;环境规制对京津冀地区的绿色经济效率具有正向溢出效应,科技创新和地区产业结构均会对区域绿色经济效率产生影响;京津冀环境治理成效仍滞后于长三角等地区,尚未形成跨区域协同治理的常态化机制。基于以上结论提出如下建议:拓展绿色发展空间,构筑绿色治理体系;因地制宜分类施策,促进区域的绿色低碳转型;完善生态补偿机制,强化区域协同治理;等等。

  第六,对京津冀创新协同治理进行了实证分析,在系统梳理区域创新协同治理相关理论的基础上,运用社会网络分析法对京津冀协同创新网络的空间结构及其影响因素进行了实证分析。得出以下结论:京津冀已初步形成以京津为核心的协同创新网络,石保廊是重要节点;京津冀协同创新网络的凝聚力有所提升,但各子群间的互动联系尚有提升空间;京津冀各地的产业结构差异在一定程度上有利于京津冀协同创新网络的优化。在此基础上提出以下对策:京津冀应深入推进创新协同治理,构建多元主体各司其职又相互支撑的区域创新网络;以核心城市与重要节点城市、各创新子群为依托,优化区域创新网络;引导各节点城市充分发挥自身比较优势,推动区域内产业链与创新链融合发展,深化京津冀创新协同治理;等等。

  第七,对京津冀公共服务协同治理进行了测度分析,运用熵值法对京津冀各城市的公共服务水平进行测度,采用变异系数法对公共服务水平差距进行分析,通过面板回归模型分析了公共服务水平的影响因素。得出以下结论:2010~2017年,京津冀公共服务水平总体提升,但城市间公共服务水平差距有所扩大,2014年京津冀协同发展战略提出后差距增速整体降低,政府的政策制定和各地区经济水平对京津冀公共服务水平具有较大影响。在此基础上提出以下对策:完善公共服务协同治理顶层设计,构建京津冀公共服务联合体;形成以政府为主导、多元主体共同参与的协同治理模式;等等。

  第八,对京津冀地方政府协同治理进行了深入分析,结合制度性集体行动(ICA)框架理论,利用社会网络分析法对采集的215条京津冀地方政府府际协议(2013~2019年)进行可视化分析和中心度及凝聚子集实证测量。研究得出:京津冀地方政府协作网络已初步形成但还有较大改善空间;协作子群已分配组成但呈现差序合作结构;就近协作得以充分利用但呈现路径依赖惯性;重点领域协作响应积极但发展失衡问题凸显。基于此,提出以下建议:持续深化信任体系建设,大力推进利益共同体建设,精心打造韧性化协作机制等,有效应对京津冀地方政府协作治理存在的挑战与不足,全面提升京津冀区域协同治理绩效。

  第九,对京津冀协同治理模式与路径进行了深入分析,通过对京津冀协同治理模型进行仿真实验,指出多主体网络化协同治理模式是京津冀协同治理的模式选择。从主体、网络、互动和机制等角度出发,按照“多元化的主体—网络化的结构—互动化的关系—协同化的机制”的分析框架,构建了京津冀多主体网络化协同治理模式。依次对多元主体实现有效协同存在的困境、塑造京津冀协同治理网络结构存在的困境、多主体互动存在的困境、京津冀协同治理机制建设中存在的困境进行了分析,基于此,本报告提出了“实现多元主体协同→塑造网络化的结构→强化主体间的互动→建设协同治理机制”的京津冀多主体网络化协同治理模式实现的具体路径,并提出了实现京津冀多主体网络化协同治理的对策建议。

  第十,对北京推动京津冀协同治理的进展与趋势进行了全面分析,分析了北京在京津冀协同治理中的地位、取得的成效及存在的问题。存在的问题主要有协同治理机制不够完善、市场主体作用未充分发挥、治理手段过于单一、重“硬件”轻“软件”的治理理念固化、“后果导向”的治理模式明显。提出以下建议:北京未来应从推动建立更加完善的京津冀协同治理机制、转变治理理念、形成协同治理格局、联合天津和河北构建长久有效的协调体系、探索组建专门的区域协同治理机构等方面着手提升区域治理能力。

  第十一,对天津推动京津冀协同治理的进展与趋势进行了全面分析,重点分析了天津推动京津冀协同治理的进展及制约因素。制约因素主要如下:与京冀两地对“协同”认知存在实践层面差异;与京冀两地协同治理整体目标存在偏好差异;行政区划存在体制性障碍;区域协同治理机制不完善;缺乏区域协同治理合作组织;协同治理的重点领域立法尚待突破;自身治理能力和治理水平有待进一步提升;等等。基于此,提出如下建议:天津未来应进一步围绕城市定位强化区域带动作用,联合京冀加强京津冀区域协同立法,组织建立京津冀区域性信息化网络体系,积极探索构建京津冀协同治理组织,推动京津冀区域多元协同治理机制建设,不断推进京津冀协同治理进程。

  第十二,对河北推动京津冀协同治理的进展与趋势进行了全面分析,分析了河北在京津冀协同治理中的地位、进展与趋势及存在的问题。存在的主要问题如下:协同推进机制尚不健全,改革进程尚未到位;重点领域深层问题亟待破解,利益机制面临调整;支持力度有差异,发展政策有落差;与北京发展差距仍在扩大,影响区域整体竞争力提升;等等。基于此,提出如下建议:深化和完善协同治理机制,实施政策移植,加大产业发展的科技创新支撑力度,构建河北省绿色循环低碳产业体系,等等。

  1. 京津冀区域协同治理稳步推进

  2014年京津冀协同发展上升为国家战略,由中央政府牵头协同三地政府部门正式开启了“京津冀协同发展”的新时代。2015年,《京津冀协同发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)通过中央政治局审议,意味着第一部京津冀协同发展规划正式出台,北京、天津、河北三地的政府决策不再以完全的地区孤立利益为目标,而是更多地以区域协同发展为目标导向。2016年的《京津冀协同发展土地利用总体规划(2015—2020年)》《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》、2019年的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》等一系列中央政府牵头发布的规划文件,均将京津冀区域发展作为工作重点,予以明确的规定。

  京津冀三地在国家的统筹规划下,对各区域功能进行了明确的划分。为了有序实现各功能区域的建设目标,2014年成立京津冀协同发展领导小组,并配备了专家委员会处理在三地协同发展过程中出现的问题,统筹调配三地协同发展所需的资源。在中央的指导下,京津冀三地也分别成立了负责本地区具体建设工作的专项工作组,完善了京津冀协同发展的组织管理体系。在实际执行层面,地方政府积极响应区域规划要求,出台了一系列专项规划、协同发展意见、专业领域协作框架等政策文件具体指导实践。例如在《规划纲要》的总体实施方面,三地均出台了《关于贯彻落实〈京津冀协同发展规划纲要〉的意见》,为对标协同发展的目标和三地各自的功能定位,提出具体的区域治理行动方案。在具体行动组织层面,在京津冀协同发展领导小组的指导下,分别成立三地各自的专项工作组,负责在统一的协同发展目标导向下,统筹各地的国土规划与开发、产业发展与转移对接、交通一体化、环境协同治理、公共服务对接、协同创新共同体建设等具体领域的治理行动。

  例如,在产业协作治理方面,在工信部会同三地工信部门联合出台的《京津冀产业转移指南》基础上,2017年末,北京颁布了组织开展“疏解整治促提升”行动的实施意见,开展一般制造业疏解和“散乱污”企业治理的专项治理行动,津冀制定了关于积极承接北京非首都功能指导意见,建立对接产业、重点承接平台、重点对接项目“三级清单”。统筹推动天津各区、河北各地级市与北京各区有效对接,着力构建滨海新区战略合作功能区、宝坻中关村科技城、永清智能制造装备产业园、邯郸高新技术园区、中铁—定州绿色城市商贸物流基地等若干专业承载平台,主动承接北京的产业疏解;在区域创新协同治理方面,2015年,由科技部牵头提出,建立京津冀三地协同创新共同体。协同津冀共同推行科技人才、技术成果、仪器设备等共享制度,三地的科技厅、科技局等职能部门于2018年联合签署了协同创新共同体建设的合作协议。在生态治理层面,国家发改委联合多部门于2017年制定了专项生态保护计划,加大了三地生态协同治理的力度。除此之外,北京和河北还就密云水库水资源生态保护工作签署了合作协议,构建了京冀水资源跨区域生态补偿的新机制。在制度保障层面,京津冀设立了京津冀环境执法与环境应急联动工作机制联席会议制度、京津冀政协主席联席会议制度等,以定期会议保障三地治理进程的及时沟通与同步推进。

  2. 京津、京保石、京唐秦的交通联系度相对较强,“三轴”发展具有较好的交通互联基础

  蓝皮书分析指出,基于交通联系总量和交通联系度排名变化的整体分析从京津冀范围内各地级市交通联系总量来看,北京、天津、石家庄仍是京津冀地区的关键枢纽,保定、唐山、邯郸成为区域性的关键节点城市。2020年1~2月,在交通联系总量排名靠前的城市中,北京的交通联系总量为627.15,石家庄的交通联系总量为486.60,天津的交通联系总量为447.74,保定的交通联系总量为334.66。交通联系总量相对靠后的城市中,张家口在京张高铁开通后交通联系总量显著增加,而承德与各地级市联系相对较弱,交通联系总量仅为8.26。从各地级市交通联系总量排名变化情况来看,北京、石家庄、天津、保定、唐山、沧州、张家口、承德的排名保持不变,邯郸、廊坊的排名有所上升,邯郸上升2位,廊坊上升1位。秦皇岛、邢台、衡水的排名均下滑1位。

  京津、京保石、京唐秦的交通联系度相对较强,“三轴”发展具有较好的交通互联基础。从京津冀范围内各地级市彼此间交通联系度来看,排名前十位的有京津、京石、石保、石邯、京保、津唐、石邢、唐秦、津秦、保邯,符合北京、天津、石家庄是京津冀地区的关键枢纽,保定、唐山、邯郸是京津冀区域性的关键节点这一判断。同时,京津冀交通协同发展仍面临冀中南、冀北交通联系度不足的问题,保沧、保衡、廊邯、廊邢、秦承、张承这些城市已成为京津冀交通协同发展过程中尚未打通的“血栓”。

  从京津冀范围内各地级市交通联系度排名变化来看,京津冀中部地区与京津冀北部地区的交通协同成效强于与京津冀南部地区的协同成效。2019~2020年,交通联系度排名上升较为显著的有京张(上升27位)、廊秦(上升14位)、廊张(上升11位)、廊承(上升11位),京张高铁的开通有效加强了北京与张家口的联系强度,廊坊与京津冀北部地区的联系度也显著提升。交通联系度排名下滑较为显著的有保廊(下滑30位)、廊邢(下滑29位)、廊衡(下滑19位)、衡邢(下滑15位)、津衡(下滑11位)、津张(下滑11位),这反映了保定、廊坊、天津等京津冀中部地区与南部地区的联系相对不足。

  保定、承德两地与周边地区的交通联系度还存在一定的提升空间。从京津冀各地交通联系度和人口引力指数对比来看,人口引力指数排名明显高于交通联系度排名,且联系度排名较为靠后的有保衡(高出46位)、保廊(高出40位)、保沧(高出35位)、京承(高出30位)、津张(高出29位)、石廊(高出26位)、津廊(高出24位)、唐承(高出24位)、秦承(高出24位)、衡邯(高出22位)、津承(高出21位),其中,保定与衡水、廊坊、沧州,承德与北京、天津、唐山、秦皇岛之间的差距较大,交通联系度相对不足。人口引力指数排名明显低于交通联系度排名,且联系度排名较为靠前的有秦邢(低于38位)、秦沧(低于36位)、保邢(低于34位)、石秦(低于32位)、秦邯(低于29位)、秦衡(低于27位)、唐邢(低于26位)、保秦(低于24位)、廊沧(低于21位)、保邯(低于21位),这些地区的交通互联基础较好,能满足两地人口的区际往来。

  从京津冀各地交通联系度和经济引力指数对比来看,经济引力指数排名明显高于交通联系度排名,且联系度排名较为靠后的有保廊(高出41位)、保沧(高出40位)、保衡(高出39位)、京承(高出38位)、津承(高出34位)、津张(高出33位)、唐承(高出26位)、津廊(高出25位)、秦承(高出25位),其中,保定与衡水、廊坊、沧州,承德与北京、天津、唐山、秦皇岛之间的差距较大,与人口引力指数对比视角下的结果相吻合。经济引力指数排名明显低于交通联系度排名,且联系度排名较为靠前的有保邢(低于41位)、秦邢(低于40位)、石秦(低于38位)、秦邯(低于36位)、保邯(低于32位)、保秦(低于29位)、石邢(低于29位)、秦衡(低于28位)、秦沧(低于27位),这些地区的交通互联基础较好。

  3. 京津冀已初步形成了具有明显等级特征的协同创新网络

  蓝皮书分析指出,京津冀已初步形成了具有明显等级特征的协同创新网络。

  一是京津冀已初步形成以京津为核心的协同创新网络,石保廊是重要节点。随着创新合作的日益强化,京津冀已初步形成了具有明显等级特征的协同创新网络。从关键节点来看,京津两地是促进该网络各节点产生关联的核心所在,一方面,2011~2017年两地的点出度分别由29896.99提高至249469.09、由11906.94提高至106581.31,点入度分别由17340.27提高至147977.70、由20982.38提高至165723.00,在京津冀“2+11”中稳居前两名;另一方面,两地的节点中间度同样在京津冀“2+11”中稳居前两名,以2017年为例,两地的节点中间度分别为56.833、40.833,对网络中其他节点拥有较高的掌控能力。石保廊是促进该网络各节点产生关联的重要节点,三地的点出度、点入度在京津冀“2+11”排名相对靠前。

  二是京津冀协同创新网络的凝聚力有所提升,但各子群间的互动联系尚有提升空间。京津冀协同创新网络的凝聚力有所提升。从密度来看,2017年京津冀协同创新网络的整体网络密度为0.3526,较2011年(0.3397)有所提高;从凝聚力指数来看,2017年京津冀协同创新网络的凝聚力指数为0.6760,较2011年(0.6700)有所提高。但该网络仍存在较大的提升空间。从子群划分来看,可将京津冀协同创新网络大致划分为三个子群,以2017年为例,第一子群包括北京、天津2个成员;第二子群包括石家庄、邢台、邯郸3个成员;第三子群包括秦皇岛、唐山、保定、张家口、承德、沧州、廊坊、衡水8个成员。第二子群与第三子群间尚未产生十分显著的关联,第三子群内部各节点间也尚未出现明显关联,即第二子群与第三子群间、第三子群内部各城市间仍需加强创新方面的互动联系。

  三是京津冀各地的产业结构差异在一定程度上有利于京津冀协同创新网络的优化。2014年前后,京津冀协同创新网络的影响因素略有调整,地理距离、产业结构差异对京津冀协同创新网络始终具有较强的影响。2014年前教育水平差异对京津冀协同创新网络的影响较为明显;而2014年后,经济发展水平差异对京津冀协同创新网络的影响愈加凸显,而教育水平差异所产生的影响有所弱化。具体来看,地理距离及各地在经济发展水平、教育水平上的差异不利于京津冀协同创新网络的优化,因此,需进一步缩小各地经济发展水平和教育水平上的差异、进一步完善交通通信网络以弱化地理距离的制约。产业结构差异则在一定程度上有利于京津冀协同创新网络的优化,京津冀可充分运用各地在产业结构上存在的差异性,基于产业链开展创新合作,实现产业链和创新链的融合发展。

  精彩目录

Ⅰ总报告

1. 京津冀区域协同治理的进展与趋势

一、 研究背景与研究意义

二、 理论基础与分析框架

三、 协同治理进展与短板

四、 优化路径与对策建议

Ⅱ分报告

2. 区域协同治理理论研究

3. 京津冀区域协同治理的国际借鉴

4. 京津冀产业协同治理研究

5. 京津冀交通协同治理研究

6. 京津冀区域生态环境治理研究

7. 京津冀创新协同治理研究

8. 京津冀公共服务协同治理研究

9. 京津冀地方政府协同治理研究——基于ILAs的社会网络分析

10. 京津冀协同治理的模式与路径研究

Ⅲ专题报告

11. 北京推动京津冀协同治理的进展与趋势研究

12. 天津推动京津冀协同治理的进展与趋势研究

13. 河北推动京津冀协同治理的进展、问题与对策研究

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