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报告精读 | 菲律宾蓝皮书:菲律宾发展报告(2019~2020)
来源: 皮书说  作者: 皮书说   发布时间:2020-11-10

  2020年11月7日,中山大学“一带一路”研究院、社会科学文献出版社、中山大学东南亚研究所、中山大学国际关系学院在广州共同发布《菲律宾蓝皮书:菲律宾发展报告(2019-2020)》。

  2019-2020年,菲律宾开始逐步迈向“后杜特尔特时期”,菲律宾国家在政治、经济、外交及国家安全等多方面都有了新变化与新发展。菲律宾在国际经贸疲软,新冠肺炎疫情不确定的背景下经济增长势头呈现走弱趋势。杜特尔特政府在实用主义外交思维指导下,在大国间采取平衡政策,同时,严厉打击恐怖主义和民族分裂势力,取得一定的成就。杜特尔特的执政得到大多数菲律宾人民的支持,其执政支持率长期高居不下。鉴于此,蓝皮书将结合菲律宾国家所颁布的各项法律与政策文件及菲律宾国家统计局的多项数据,分析菲律宾在内政外交等多个方面的新变化、新发展及新挑战。

  蓝皮书还据新冠疫情对菲律宾国家的发展状况展开了未来展望。疫情爆发后,菲律宾政府及时出台严格的入境政策、正确的卫生政策、面向弱势群体的补贴政策、多样有效的防疫经济政策及迅速撤侨,使其疫情防控工作富有成效,但随着新冠肺炎疫情全球大流行,菲律宾新冠肺炎疫情呈现不断增长的态势,其公共管理与社会发展面临严峻挑战,各方普遍预计2020年菲律宾GDP预期增长率将呈现负增长,并继续下调,债务占比不断上升。展望2020-2021年,在新冠肺炎疫情全球大流行的背景下,菲律宾政府依然面临如何维持国内安全稳定的问题,以及如何在外部形势不确定性增加的背景下确保菲律宾经济复苏和增长的挑战。未来杜特尔特政府一方面将采取各种措施控制疫情,一方面将出台更多刺激经济增长的政策。其外交和国防政策也将以经济恢复和增长为出发点,但由于菲律宾国内的诸多问题尚未得到彻底解决,因而2020-2021年菲律宾的发展仍面临着诸多不利因素及存在较大的不确定性。

  1.杜特尔特领导的执政联盟中期选举大获全胜 施政成就良多但短板仍存

  蓝皮书对菲律宾2019年进行的中期选举进行了回顾,此次中期选举考验着杜特尔特政府诸多争议政策的成色,也决定未来三年菲律宾政治的发展方向以及杜特尔特家族在菲律宾的影响力。结果表明,杜特尔特领导的执政联盟在国家立法、地方行政、地方议政等层面大获全胜。其中在此次期中选举的重点——参议院选举中,杜特尔特政府的盟友赢得了12个改选议席当中的9席,执政联盟在参议院的优势得到进一步扩大。在众议院选举中,执政联盟大获全胜,在未算上比例代表制议员的情况下已经取得了众议院超过65%的议席。在地方行政官员选举上,执政联盟同样是最大赢家,反对派在地方议政官员选举上也同样难以制衡杜特尔特。综上所述,2019中期选举结束后,杜特尔特领导的执政联盟牢牢地控制了参众两院、地方行政长官、地方议政机构的职位,其地位更加稳固。在同时控制参众两院的情况下,杜特尔特领导的执政联盟具备了提出并通过重大法案乃至修宪的能力,立法过程实际上已经从国会转移到了执政联盟内部。而通过控制各地方行政与议政程序,杜特尔特的政策在各地方行政区域的落地过程也会变得更加顺利,尤其是其饱受争议的禁毒政策。与此同时,中期选举的结果还反映了杜特尔特的执政得到了菲律宾人民的支持以及显示杜特尔特家族在菲律宾政治界影响力的不断增强,进一步对2022年总统选举构成影响。

  蓝皮书进一步对2019年菲律宾政府的施政成就进行总结,包括基础设施建设进展顺利、邦萨摩洛穆斯林自治区正式成立、中央政府加强对地方政府的规范与协调、反腐政策见成效以及治安的改善。杜特尔特政府的“大建特建”项目继续顺利开展,其顺利开展的积极效应不止于改善菲律宾的基础设施、创造更好的营商环境、促进经济发展,还改善了国内的就业状况,为更多人提供了职业与学术培训的机会。菲律宾政府还在2019年正式赋予棉兰老岛的穆斯林聚居区更大的自治权。在《邦萨摩洛组织法》经表决通过后,新的邦萨摩洛穆斯林自治区正式取代了原有的棉兰老岛穆斯林自治区。新的自治区面积比旧的大,自治区拥有更独立的财政权以及自治区将拥有属于自身的议会以取代过去的地方大会,享有更大的的地区立法自主权。邦萨摩洛穆斯林自治区的成立得到了当地多数穆斯林的支持,被认为是菲律宾政治发展史上重要的制度创新,也是菲律宾的棉兰老岛地方和平进程的重要里程碑。

  此外,菲律宾中央政府进一步规范和协调地方政府施政。杜特尔特在7月签署了名为《2019地方政府良治法案》,该法案对地方政府的施政设立了指导性标准。除此之外,菲律宾政府还成立了“地方政府良治委员会”作为地方政策制定与咨询的机构,该机构成员由国家内政部与地方政府领导,成员来自财政、金融、卫生、社会福利、教育、旅游、环境等多个领域。这类措施加强了中央政府与地方政府之间的协调,为地方政府的施政塑造了更明确的指标。在反腐方面,2019年杜特尔特政府进一步加大了反腐的力度,反腐政策的改革已取得了可见的成效,将让杜特尔特政府赢得更多民众的支持。同时得益于杜特尔特政府在2016年7月开展的扫毒政策,2019年菲律宾国内治安状况明显改善。

  当然,蓝皮书也指出杜特尔特政府在2019年的施政依旧受制于各类因素,其中包括杜特尔特的个人健康问题、马尼拉大都会区的交通与供水问题、与菲律宾共产党的武装冲突、扶助椰农的法案没有被通过、扫毒政策衍生出的舆论压力等。就当前形势而言,这些问题在本届政府任期内难以被彻底解决,在短期内继续成为菲律宾施政的短板。

  2.菲律宾安全环境明显改善 安全前景仍面临严峻挑战

  杜特尔特国家发展战略在安全领域涉及国内安全和国际安全两个层面。蓝皮书指出,杜特尔特政府国家发展战略的战略目标之一是实现国内安全,涵盖社会安全和环境安全两个方面。为打造安全环境,杜特尔特主要采取禁毒战争、打击恐怖主义及保护环境安全等措施。在禁毒战争方面,杜特尔特的强势禁毒战卓有成效,但也面临诸多问题,包括打击毒品犯罪问题的效用不强、毒品供应并未减少以及杜特尔特在禁毒战争上的冷酷态度所引起的人权争议等。杜特尔特称其将在2022年任期结束前继续禁毒运动,并将禁毒战争的重点任务放在提高动作的效用上,以撼动贩毒巨头。在打击恐怖主义方面,杜特尔特政府亦取得显著进展,马拉维战争的胜利、摩洛和平进程的进展、国际行为体的援助使菲律宾的反恐战争有所成就。在保护环境安全方面,杜特尔特不仅设立自然灾害防控部门,还对人造的环境问题展开处理。在国际安全层面,一方面,菲律宾积极调整与中美两国的关系,不断改善中菲关系,使两国暂时搁置领土安全问题,推进安全合作,共同应对各类威胁;杜特尔特在任期内调整菲美关系,其疏离美国的态度体现出菲律宾对独立外交政策的推崇,这将使菲律宾在作出国际安全决策时拥有更多自主权。另一方面,杜特尔特政府还积极同俄罗斯、日本等多国展开合作型外交,菲俄两国在恐怖主义、跨国犯罪、毒品走私和海上海盗等安全问题上存在共同利益,菲日两国在国防、海上安全等领域存在合作空间。

  蓝皮书指出,杜特尔特国家发展战略对菲律宾国内和国际均产生影响。在菲律宾国内层面上,首先,菲律宾国家政治稳定得到提升,其社会安全问题得到部分解决。在杜特尔特国家发展战略的指导下,摩洛和平进程得到了推动、国内武装冲突受到了部分控制、菲律宾政府同邦萨摩洛自治区的和谈还有利于菲打击恐怖主义。其次,菲律宾国家社会安全、环境安全得到一定程度保障。杜特尔特通过禁毒这一手段维护了人民生命健康、提升了国内社会安全程度。此外,杜特尔特对自然灾害的防控提升了菲律宾对自然灾害的应对能力。在国际层面上,菲律宾与世界两个主要大国关系的改变对周边及国际局势产生一定影响,主要体现为:首先,杜特尔特政府在南海问题上的软化可能对东盟其他国家产生影响,进而降低南海问题的热度;其次,杜特尔特政府的外交转向对中美两国在南海地区的力量对比格局产生影响。

  菲律宾面临着来自传统安全问题和非传统安全问题的双重挑战,蓝皮书主要以菲律宾南部安全问题和网络安全为例进行阐述。菲律宾南部安全问题已绵亘数十年之久。它具备持续性强、涉及面广、难以治理等特征,对菲律宾历届政府造成了长期的困扰。杜特尔特上台后,与南部主要反叛组织的谈判持续推进,但同时面临“伊斯兰国”力量在南部投射引起的暴力极端主义风险,在各类安全风险的交织下,局势进一步复杂化。菲南部安全问题根植于弱国安全困境,在弱国情境和历史认同的基础上,费迪南德·马科斯政府触发了以政治安全和社会安全为核心的菲南部安全困境,后马科斯时期历届政府与社会群体间的互动发展了菲南部安全困境。当前菲南部总体安全态势因棉兰老穆斯林邦萨摩洛自治区的正式成立、“伊斯兰国”力量的引人和多个安全领域的持续互动,而呈现出安全基本盘暂趋稳定但局部安全风险高发的态势,持续考验政府治理能力。近阶段菲律宾政府在愿景和实践两方面为菲南部安全治理做出了努力,展望未来,菲南部安全前景是否能长期向好,则取决于政府和各方对自治区治理恶化、极端主义风险和经济发展长期受限等中长期挑战的应对。在此之前,菲南部安全局势仍会持续动荡。

  2012年菲律宾制定和颁布《网络犯罪防治法》,因其“网络诽谤罪”的相关规定受到西方国家的垢病而进行了修订,造成该法生效时间推迟了2年生效。依据此法,司法部成立了网络犯罪办公室,信息与通信部成立了网络犯罪调查与协调中心,后者制定了《国家网络安全计划2022》,菲律宾国家警察署制定了刑事调查手册和行动操作程序。2013年2月27菲日律宾正式组建菲律宾国家警察署打击网络犯罪局。2019年菲律宾警方与国际刑警组织、美、澳、英、中等国开展了网络安全执法合作,主要内容包括:比特币非法“挖矿”犯罪调查,犯罪调查国际援助项目,合作建立打击对儿童网络犯罪中心,网络赌博、电信诈骗合作调查、遣返、培训等。囿于所谓人权标准及菲律宾警察网络执法力量的薄弱,菲律宾的网络安全执法任重道远。

  3.中菲关系出现重要转向后继续向好发展 两国外交、经贸、人文交流等友好推进

  蓝皮书指出,杜特尔特总统上任后一改对华外交政策,两国赞同暂时搁置领土争端,将双边合作提至重要地位。在这一共识的指导下,两国积极开展合作,双方关系提升至全面战略合作关系。2019年是中菲关系提升至全面战略合作关系的开局之年,双方安全、发展、人文的交流与合作持续展开。在政治方面,两国高层互访与多边政治对话推进了中菲外交关系友好发展,并取得了一定成效,如两国积极推进“一带一路”倡议同杜特尔特提出的“大建特建”规划的战略对接、开展中国—菲律宾南海问题双边磋商机制、推进东亚区域合作、推进多边合作及开展公共安全与国家治理的合作等。在经贸方面,中菲经贸关系随着菲律宾政府重视对外经济合作、拓展贸易伙伴得以全面提升与增长,双边投资与贸易热络,不仅金融合作、产业合作及基础设施建设合作全面铺开,而且在中美贸易战中菲律宾坚持支持华为、倡导国际多边自由贸易体系和RECP的谈判。在人文交流方面,中菲民间交往逐渐深化,主要体现为:一、在菲中国企业履行社会责任,开展自然灾害的救助和加大公益援助项目,改善菲律宾民生及帮助菲律宾减贫;二、两国之间人员往来增多,提升了菲律宾旅游业的增量,拉动菲律宾民航业的发展;三、菲律宾华人社团开展两国之间的经济与人文教育,加强了菲律宾华社与中国侨乡及中菲关系的发展;四、菲律宾华文教育的发展和中菲夏令营活动持续开展。

  2019年中菲两国政治对话、经贸合作与人文交流全面推进,杜特尔特总统实现了在一年内两次成功访华,两国对话密切、交流密切,双方在南海开发、灾区重建、反恐、禁毒及反腐等多领域的合作增强了政治互信。在中美出现贸易摩擦的背景下,菲律宾坚持支持中国高科技企业、支持中国倡导的多边自由贸易,两国双边经贸与投资快速增长,菲律宾成为中国产业转移及中资企业投资的热土。政治与经贸关系的发展同时促进了中菲民间交往的热络,两国之间的人文交流与民心相通亦取得了很大进步。

  2020年为中菲两国邦交45周年,两国外交关系及政治交往将进一步深化。在疫情的影响下,菲政府同中方在抗击疫情方面展开了深度合作,但同时两国贸易投资、人员往来与人文交流的节奏亦被打断,因而疫情过后如何快速恢复国内经济、发展对外贸易及开展有效的社会文化交流是中菲两国政府共同面临的问题。

  精彩目录

  Ⅰ 总报告

  B.1 2019~2020年杜特尔特政府国家发展战略评析

  Ⅱ 形势报告

  B.2 2019年菲律宾国内政治发展动态

  B.3 2019~2020年菲律宾经济形势:阻力增加,增速放缓

  B.4 2019~2020年的菲律宾国防发展趋势:走向“大国平衡”与防务自主化

  B.5 2019~2020年的菲律宾外交发展趋势:践行“大国平衡”和独立外交政策

  Ⅲ 双边关系报告B.6 2019年中国与菲律宾关系发展:政治对话、经贸合作与人文交流的全面提升

  B.7 2019~2020年菲美关系:双边关系低位运行,发展前景晦暗不明

  B.8 菲律宾和俄罗斯关系:历史、现状与未来

  B.9 菲日关系发展现状评析:稳定向好

  Ⅳ 专题报告

  B.10 菲律宾南部安全局势总体回顾与展望

  B.11 从拉普勒新闻网主编被捕事件看杜特尔特政府与主流媒体的冲突

  B.12 菲律宾的网络安全执法

  B.13 当前菲律宾海外劳工状况分析

  B.14 中国—菲律宾人文交流报告(2019~2020)

  B.15 2019~2020年菲律宾旅游发展报告:发展迅猛,长期前景向好

  B.16 菲律宾杜特尔特政府应对新冠肺炎疫情的政策分析

  Ⅴ 附录

  B.17 2019年菲律宾大事记

  Abstract

  Contents

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