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报告精读 | 北京高质量发展蓝皮书:北京高质量发展报告(2021)
来源:皮书说  作者:皮书说   发布时间:2021-08-30

  2021年8月27日,北京市科学技术研究院、社科文献出版社共同在京发布了《北京高质量发展蓝皮书:北京高质量发展报告(2021)》。

  党的十九届五中全会明确提出以推动高质量发展为主题。高质量发展覆盖了经济增长、环境保护、资源利用、社会事业等各个方面,贯穿了生产流通、分配和销售等社会再生产的全过程,是一个复杂的系统工程,必须结合国家和首都的资源禀赋特征,开展系统的研究,制定合理可行的发展目标和路径。为更好地贯彻党中央和北京市的决策部署,北京市科学技术研究院联合清华大学、北京工业大学等单位,持续开展“创新驱动首都高质量发展”的系统性研究,举办首都高质量发展研讨会,发布北京高质量发展指数报告。指数报告提出衡量区域高质量发展的三个维度——经济高质量发展、社会高质量发展、环境高质量发展,建构了衡量区域高质量发展的68个指标体系,对北京高质量发展进行了评价分析,并与上海等高质量发展水平较高的城市进行了比较研究。在高质量发展中,产业结构优化是重要主题;新经济发展是北京产业结构优化的重要引擎。2021年度报告聚焦新经济高质量发展,提出新经济五大发展要义、六大内涵,从六个维度构建了北京新经济评价指标体系,指出北京新经济发展具有六个特征,并提出有针对性的发展对策,为北京新经济高质量发展献计献策。

  《北京高质量发展报告(2021)》由总报告、分报告、专题报告、案例报告、附录五个部分共12章内容组成。总报告分析了2020年北京高质量发展现状及其成效,通过构建数理模型、运用指数评价了北京高质量发展,提出了“十四五”时期需要把握高质量发展的十大战略趋向。分报告分别构建了北京经济、社会、环境高质量指标体系,基于数据分析,对2005~2018年北京经济、社会、环境高质量发展水平进行测度,并与各维度指标得分较优的省市进行对比分析。专题报告则聚焦北京新经济发展,分析了全球新经济发展状态,编制了北京新经济指数,研究了新经济促进高质量发展的机理,建构了“新经济—高质量”的投入产出模型。案例报告选择了北京市有代表性的企业——百度和京东方,进行新经济企业促进北京高质量发展的案例分析。附录收录了北京高质量发展方面的相关政策、文件,以及北京高质量发展指数指标解释及资料来源。

  北京新经济加快发展,呈现六大特征

  北京大力发展新经济是落实高质量发展的重要体现,也是新发展理念“创新、协调、绿色、开放、共享”的具体要求。2016年,我国首次将“新经济”一词写入《政府工作报告》,此后关于新经济的研究备受关注。2020年6月,北京市制定了《关于加快培育壮大新业态新模式促进北京经济高质量发展的若干意见》,推动北京新经济发展更上一层楼。蓝皮书对北京新经济发展现状进行分析,从6个维度构建了新经济评价指标体系,对北京新经济发展水平进行定量测度,提出新经济包含五大发展要义、六大内涵,通过定量测度显示北京新经济发展具有六个特征,为北京高质量发展献计献策奠定基础。

  特征一:新经济产业加快发展,北京经济活力攀升

  2014年,北京经济活力指数贡献度最大的是世界500强企业总部在京数量,其次是公共预算支出占GDP比重;2019年北京经济活力指数贡献度最大的是新经济增加值,其次是高新技术产业增加值。这反映出北京高度重视发展高新技术产业和战略性新兴产业,大力培育壮大新业态、新模式,产业整体水平得到提升,北京经济活力攀升。

  特征二:知识型人才投资成效显著,知识密集型服务业稳步增长

  2014年,北京知识型人才投资指数贡献度最大的是每万名就业人员R&D人员折合全时当量,其次是博士研究生招生人数;2019年,北京知识型人才投资指数贡献度最大的是知识密集型服务业增加值,其次是高新技术从业人员比例。知识密集型服务业是服务业中创新活动活跃、劳动生产率较高的部门,反映和衡量了一个区域知识型人才投资的产出绩效。这深刻反映出北京科技与产业深入融合,生产效率提高,科技赋能产业高质量发展取得了实实在在的成效。

  特征三:新经济创新能力不断提升,自主创新亟须加强

  2014年,北京新经济创新能力指数贡献度最大的是新技术新产品新服务研发研制核定数,其次是新经济企业主体数量占高新技术企业数量的比重;2019年,北京新经济创新能力指数贡献度最大的是国家级新经济集群区新经济企业数,其次是每万人口发明专利拥有量。国家级新经济集群区新经济企业数达到历史最高,对北京新经济创新能力综合指数的贡献度提升显著。

  特征四:新经济国际化成效突出,北京成为全球“独角兽之都”

  2014年,北京新经济国际化指数贡献度最大的是全球独角兽上榜数量,其次是高新技术产品出口;2019年,北京新经济国际化指数贡献度最大的是高新技术产品出口,其次是高新技术产品进口。

  特征五:从“数字化”到“数智化”跨越,数字经济成为主引擎

  2014年北京新经济“数智化”指数贡献度最大的是移动电话普及率,其次是互联网接入用户数;到2019年北京新经济“数智化”指数贡献度最大的是移动互联网接入流量,其次是信息化水平。这标志着北京逐步实现从“数字化”到“数智化”的跨越。“数字化”阶段主要是利用互联网、物联网的技术和入口构建人、物、内容和服务的连接能力,是新经济转型的起点;而“数智化”阶段主要是利用大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术构建数据智能的运用能力,依托数据的实时共享,利用人工智能算法提供决策支持和精准化的新经济活动运营,是新经济转型的基础和关键。

  特征六:绿色发展势头较好,新经济成为转型升级主角

  2014年转型升级指数贡献度最大的指标是公共交通客运量占总人口的比重,其次是空气质量状况;2019年转型升级指数贡献度最大的是高技术产业增加值占地区生产总值的比重,其次是人均公园绿地面积。这表明,空气质量状况贡献率降低,空气质量改善明显,对环境影响也在变小;高技术产业增加值占地区生产总值的比重贡献率增长变化最大,已成为推动北京产业结构转型升级、经济高质量发展的重要动力源。

  环境质量不断提升,助力北京全面发展

  蓝皮书指出,今后改善环境质量仍是北京环境高质量发展的重点,环境质量不断提升,助力北京全面发展。

1. 继续加强环境污染防治攻坚

  加强对生态环境的保护,特别是对大气环境、土地环境、水环境的保护,扩大生态保护用地,筑造城市生态保护屏障,为人民生产生活营造一个“绿水青山”的环境。具体包括以下内容。

  进一步加强大气环境污染防治,深入优化能源结构。对煤炭和能源总量实施双控,加大重点企业的升级改造和污染排放治理力度,深化对工业污染的防治,建立对移动源污染排放治理体系。完善绿色交通体系,提升机动车辆的污染排放标准,加强对尾气等污染物排放的控制,引导出行转向更加绿色、集约、低碳的出行方式,比如共享单车(汽车)、新能源汽车等。大力推进绿色工地建设,深化扬尘等污染控制。

  持续加强对耕地生态环境的保护。加强对土壤的污染监控,充分利用土壤的环境质量监测网络,加强对农田土壤的环境保护和污染治理;持续推进乡村振兴战略,加强对农村生态环境保护,加快推进农业废弃物资源化利用和农业面源污染防治,大力推广和生产绿色农产品。

  加大对水环境的治理力度。完善湿地保护、耕地河湖休养生息、生态补偿等制度,推行生态环境损害赔偿制度,全面落实“河长制”和“湖长制”,启动水资源税的改革试点工作,采用控源截污、生态修复、沟通水系等一系列措施,推进中小河道整治工作和城市面源治理。顺应智慧化、信息化、生态化等特征的城市发展趋势,加快大数据、无人机、云计算、移动互联网等新一代智能技术在水环境监测预警、水质水文监测、生态环境舆情中的运用。

  加强对固体废弃物污染的监控。持续推进生活垃圾分类和减量,构建完善生活垃圾的末端处置体系,提高工业固体废弃物综合利用率和处置体系效率。严格相关产业的准入门槛,发展环保类产业,加快推进绿色制造和结构优化调整,持续推进清洁生产,完善园区的环境建设。

2. 优化并调控能源总量结构

  大力优化能源结构。目前北京市的煤炭消费占比下降空间有限,当北京市环境高质量发展达到一定水平时,煤炭能源产出将难以继续提供动力。因此,寻求新动力将成为环境高质量发展首先要解决的问题。消减煤炭消费总量和占比,需采用清洁能源进行替代,目前应尽快完成全面的集中供热,加大对光热、风力发电以及生物质和非化石能源的开发利用率。

  调整淘汰落后的产能,严格控制重化工业发展规模。加快对高耗能、低附加值且高排放企业的淘汰进程,全面取缔不符合国家相关产业政策的“十小”工业企业,截至目前淘汰“散乱污”企业1.1万家并实现动态清零。严格控制重化工业发展规模,限制石化化工和劳动密集型等高耗能高排放项目。

3. 加快推进垃圾减量化和资源化

  污染减排指数之所以被广东赶超,主要在于广东省在生活垃圾填埋及无害化处理效率方面要明显优于北京。目前垃圾分类在全市有序展开,居民的参与度仍有待提高,提高公众参与积极性,完善绿色账户和制定生活垃圾分类减量等差别化生活垃圾收费制度,对垃圾减量达到季度、年度目标的,给予减免生活垃圾处置等奖励。

  建立健全生活垃圾分类责任和落实机制。完善关于生活垃圾分类处理和管理的法律体系,强化生活垃圾的源头指导和监督,充分利用现代高科技手段给予技术支持,加强对垃圾分类志愿者队伍的培训。针对社区菜市场、农贸市场、超市等交易场所,通过合理的补贴、有效监管等手段,按品类和区域稳步推进“净菜”政策,从而减少蔬菜垃圾产生量。

4. 进一步提高土地利用效率和产出率

  未来发展中北京市应采取内涵挖潜的方式,在少增或不增加建设用地面积的情况下提高建设用地产出率,助推北京市环境高质量发展。需走集约型城市建设之路,大力推进空间换地和低效用地再开发,促进土地节约集约利用,着力提高城市建设用地产出率。2018年北京市建设用地产出率为20.60亿元/公里2,全国排名第四,仍具有较大的提升潜力,但需进一步提高土地利用效率和产出率,具体如下。

  以产业转型促进效率的提升。研究表明,决定土地利用效率的根本因素就是产业能级,通过产业向集聚化、高端化、高新化方向发展提升带动用地效率的提升;创新土地开发利用机制。加快城市建设向紧凑型城市建设、向立体化开发的转变,对开发强度分层分区管控,适当提高容积率高低的限差,放宽对产业用地容积率上限的管控,用好容积率激励杠杆促进产业空间资源的有序流动;优化土地利用结构,持续推进工业用地减量化和生态用地比例不断上升,开展科学的绿色基础设施建设,促进既定土地用量内的产出最优化。

5. 提高环境管理能力

  学习借鉴全国其他省份和发达国家经验,提高环境管理能力,逐步提高环保投资额占GDP的比例(不低于3.5%),切实落实“绿色发展”理念,实现人与自然和谐、经济与环境共荣。

  “固优势、夯基础、补短板”

  将是北京经济高质量发展的战略重点

  蓝皮书指出北京经济高质量发展:一要“固优势”,大力发展新经济,充分发挥科技创新在全面创新中的引领作用;二要“夯基础”,增强消费对北京经济高质量发展的基础性作用,同时也要有效地协调投资与消费之间的关系;三要“补短板”,补齐经济发展短板,重点关注经济效率提升。

1. “夯基础”:有效协调供给与需求、投资与消费之间的关系

  经济发展的动力是有效供给与有效需求的结合,解决供给与需求失衡问题可促使经济高质量发展。深入推进供给侧改革,需要提高供给体系和需求体系的高质量发展。

  (1)优化提升供给体系高质量

  一是以提高制造业的供给质量为核心,深入推进供给侧改革。解决制造业的供需不平衡问题是提高实体经济的关键。一方面,借助非首都功能疏解政策,加速淘汰落后产能,在积极处理类似“僵尸企业”的同时降低退出成本、政府补贴负担和信贷风险等;另一方面,加快建设绿色制造业体系。目前电子信息、医药制造业和装备制造业在制造业中的竞争优势较强,但仍亟须推进制造业的转型升级,加快推进战略性新兴产业发展,加快建设绿色制造业体系。具体改造过程中需坚持绿色发展理念,全面推进高耗能、低附加值制造业的改造或淘汰,从节约能源使用、有害原料替代,减少碳排放、污染物排放、资源利用、水污染和土壤污染等多角度对传统制造业进行升级改造,引导绿色环保产品的开发。

  二是优化市场条件,充分利用市场机制的作用,提高要素的重置、利用效率。这就需要政府在完善市场准入政策、提高中小企业活力等方面不断完善相关政策,比如采取竞争政策,实施反垄断法,优化国有资产的管理政策,注重产业政策的实施与落地。

  三是进一步扩大对基础创新的投入,推动北京高水平开放。加大对基础教育的财政支出,加大对企业R&D研发投入,着力解决创新人才与资本结构的失衡问题,加快构建以企业和科研院所、高校等为核心的产学研协同创新体系,完善技术市场和知识产权制度,尤其是激励创新主体自主创新和协同创新,形成对外开放的集聚平台,加大知识外溢影响,发挥双边或多边的网络效应,形成集聚效应提升,为北京高水平对外开放注入可持续发展的强劲新动力。

  (2)优化提升需求体系高质量

  一是适度扩大总需求。一方面深入推进供给侧改革,在将经济调整的幅度控制在市场可接受范围内的同时,为实体经济的调整预留空间和时间。另一方面,实行积极稳健的财政和货币政策,扩大总需求,营造良好的环境。

  二是将投资刺激和投资方式转变、需求刺激和需求结构优化相结合。一方面加大对中小企业的投资力度,通过带动中小企业的发展造就大量的中产阶级,促进社会收入分配结构的优化,激励民间投资,形成经济持续增长的新动力。另一方面,进一步提高消费对需求的拉动作用,扩大居民在产品市场中的最终消费需求,扩大生产资料和公共生活消费资料等需求。比如大力打造北京夜经济,发展消费新热点,增强消费对北京经济发展的基础性作用。

2. “补短板”:关注效率提升

  党的十九大报告指出高质量发展阶段转换亟待推进质量变革、效率变革、动力变革。目前北京的创新驱动已成为主要拉动力,效率变革是主线。从上文的分析可知,北京的效率提升不足,是北京高质量发展的短板。效率提升是实现北京高质量发展的关键,在发展中需破除各种制约效率提升的体制机制障碍,需要从资源配置、市场竞争、投入产出、可持续发展能力等方面进行短板补齐,从而加速推进效率变革。

  (1)提高全要素生产率

  过去二十年,北京经济增长最大的推动力已从资本转向全要素生产率,全要素生产率的贡献率已经超过50%,改善生产要素配置是提高全要素生产率的关键。优化要素配置需要通过要素价格体系的转变来实现。一方面需要建立要素价格市场化机制,包括劳动力、土地、物质资本、资源等要素的价格机制,并消除影响要素流动的制度性障碍,避免出现“逆库兹涅茨”的现象。另一方面,发挥实体经济作用,深化企业改革,提高技术效率以及规模效率。引导生产要素向电子通信、装备制造等企业流动,激活民营企业的活力。全面提高资源配置效率,充分发挥服务业对北京经济的引擎作用,优化服务业整体布局,推进现代化经济体系建设。

  (2)改善营商环境

  营商环境就是生产力,改善营商环境是促进微观经济效率提升的核心因素[6]。透明高效的办事程序和市场环境以及软环境都是营商环境的重要组成部分。一方面,需要深入推进“放管服”改革,不断提高管理效率,减少制度审批流程和政策壁垒,为企业营造更为公平竞争的市场环境,激发企业活力。另一方面,重视对软环境的配套。目前生态环境、高水平的教育卫生配套设施和住房质量,以及与子女教育等配套的软环境对高层次人才的吸引越来越大,因此在提高营商环境的过程中,完善的社会公共服务配套和美好的生态环境也是应该加以重视的。

  (3)构建三次产业协同合作的新体系

  加强三次产业之间的协作是增强产业发展的有效途径,应走新型工业化、农业现代化和发展现代服务业、高新技术产业的三次产业协调发展的道路。一方面,要推动三次产业的融合发展。发挥北京第三产业的引领优势,延伸产业链、培育创新集群,形成产业链、资金链、人才链和创新链。另一方面要加强产业之间的强强联合发挥各产业增长与发展的优势,形成三次产业之间的溢出效应。可通过搭建产业体系协同发展平台促进产融深入合作、产业与要素的联动发展。

3. “固优势”:大力发展“高精尖”产业

  (1)加快推进战略性新兴产业

  发挥区域资源优势,大力发展新经济,重点发展医药健康产业和新一代信息技术产业等为代表的战略性新兴产业,充分发挥科技创新在全面创新中的引领作用。推动科技服务业的提升,促进北京科技与“高精尖”产业发展的紧密融合,形成北京“高精尖”经济结构和产业集群。目前“缺芯少魂”问题亟须解决,软件“强基”工程迫在眉睫,亟须推动先进制造创新中心的建设,吸引顶尖研发机构和企业在北京设立总部。面向重大关键技术等问题,创建高精尖设计中心等创新载体和平台。

  (2)加快推进“三城一区”建设

  目前“三城一区”建设中存在诸如缺少联动发展的顶层设计、协调联动机制少、央地协同难等问题。一是要加强联动“三城一区”的顶层设计,确定十大高精尖产业的跨区布局方案,建立各种形式的联动发展纽带,统筹产业链、创新链等,建立联动发展工作机制。二是发挥重点项目对“三城一区”建设的联动牵引作用,制定重大科技基础设施的共建共享制度,提高科技基础设施的利用效率。三是积极探索“三轮”驱动的市场化联动发展模式。组建平台型园区开发企业,其中资金来源于市区两级财政,中关村发展集团具体负责运作,依托市科技创新基金成立联动发展的子基金,形成以行业共性技术攻坚为导向的新型研发组织。将平台型园区开发企业打造为无障碍、无边界、无后顾之忧的创新创业载体。四是鼓励科研院所、高校到新校区设立“科学工业综合体”,在异地搬迁中探索创新发展和科技成果就近转化的新模式,与北京经济技术开发区、未来科学城、怀柔科学城等承接区域共同建立科学工业综合体,带动科技成果就近实现转化。

  (3)依托区域资源与产业优势,推进京津冀产业协同发展

  依托区域科技资源与产业优势,建设全国科技创新中心,除了“三城一区”主平台,还应依托区域优势,在京津冀区域范围内进行创新产业集群的发展与统筹布局,推进京津冀产业协同发展。北京“高精尖”产业快速发展离不开周边天津与河北地区的强有力支撑,需在京津冀地区寻求合理的功能布局。

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