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报告精读 | 税收蓝皮书:中国区域税收发展报告(2021)
来源:皮书说  作者:皮书说   发布时间:2021-10-14

  近日,中国社会科学院大学、社会科学文献出版社共同发布了《税收蓝皮书:中国区域税收发展报告(2021)》。

  受新冠肺炎疫情、减税降费双重影响以及经济运行下滑等多因素共同作用,2020年中国各区域税收收入同比不同程度下降。各级税务系统以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,贯彻落实党中央、国务院部署,统筹推进疫情防控和经济社会发展工作,实施更加积极的财政(税收)政策,把控政策力度、政策重点和政策节奏,把支持实体经济恢复发展放到更加突出的位置。随着疫情的缓和以及减税降费政策的刺激作用,2021年中国经济将会逐渐恢复增长,税收形势也会逐步开始好转。

  结合中共中央、国务院提出的深化税收体制改革的五大方面的内容,《税收蓝皮书:中国区域税收发展报告(2021)》建议以“完善直接税制度并逐步提高其比重”为税制改革突破口,完善涉企税制,回应增值税、企业所得税等降税率诉求;以“部分品目消费税征收环节后移”为消费税改革切入点,优先考虑汽车、成品油等品目,适当扩大征收范围;以“建立和完善综合与分类相结合的个人所得税制度”为个人所得税改革的指引,继续推进个人所得税改革;以“稳妥推进房地产税立法”为依据,深入研究房地产税征收的理论和法律依据;以“健全地方税体系,调整完善地方税税制,培育壮大地方税税源,稳步扩大地方税管理权”为划分央地收入的指南,继续完善分税制财政体制改革,确立地方税主体税种。

  1.深化税收体制改革的五个方面建议

  2020年5月18日,中共中央、国务院发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(以下简称《意见》)提出,要深化税收体制改革,完善直接税制度并逐步提高其比重。将部分品目消费税征收环节后移;建立和完善综合与分类相结合的个人所得税制度;稳妥推进房地产税立法;健全地方税体系,调整完善地方税税制,培育壮大地方税税源,稳步扩大地方税管理权。

  受新冠肺炎疫情的影响,2020年税收政策举措重点放在应对疫情和减税降费方面,这是结合当前我国面临的形势,即立足短期困难放眼长期发展所做出的科学决策。疫情结束后的税制改革与完善依然是一个长期性的重大任务。

  结合《意见》提出的深化税收体制改革的五个方面的内容,提出如下建议。

  一是以“完善直接税制度并逐步提高其比重”为税制改革突破口,完善涉企税制,回应增值税、企业所得税等降税率诉求。

  2020年“两会”期间,有十余位代表、委员建议降低增值税、企业增值税的税率,其中不乏大幅降低税率的诉求,反映出我国长期以来以间接税为主的税制结构导致的企业税负痛感强的问题。我国税收80%以上来源于直接向企业征收的增值税、消费税、关税等间接税(虽然部分可以转嫁给消费者),呈现“重企业、轻个人”的特点,由此导致企业税负偏重。因此,需要在稳定总体税负水平的基础上,调整税负在企业、个人之间的分布。

  建议一方面以《意见》提出的“完善直接税制度并逐步提高其比重”为税制改革突破口,以个人所得税和房地产税改革为重点,在充分保障低收入群体权益、减轻中产阶级负担的基础上,结构性提高高收入、高净值群体的赋税义务;另一方面,完善涉企税制,为企业减负,包括进一步深化增值税改革,推动增值税税率“三档并两档”,降低增值税基本税率。完善企业所得税在投资、研发等方面的支持政策,适当降低企业所得税税率。

  二是以“部分品目消费税征收环节后移”为消费税改革切入点,优先考虑汽车、成品油等品目,适当扩大征收范围。

  消费税改革是2020年各界议论的高频词,多数讨论聚焦于部分品目消费税征收环节后移并改为中央地方共享税。对于消费税征收环节的后移问题,已有很多专家学者进行了理论分析探讨,多数专家认为在零售环节征收有利于避免税基侵蚀,更能发挥消费税的调节功能,也为下划地方打下基础。

  此外,现行消费税的征收范围较窄,影响了其调节消费、筹集收入的职能,对于有学者提出的“将高污染、高耗能、高档消费品等‘三高’消费品及奢侈性的消费行为纳入消费税征税范围(如私人飞机、奢侈性的服务消费等)”建议,应根据健康、环保的高质量消费导向加快对消费税的征收范围做出调整。

  三是以“建立和完善综合与分类相结合的个人所得税制度”为个人所得税改革的指引,继续推进个人所得税改革。

  我国个人所得税经过多年的改革和完善,逐渐实现了从“分类”到“综合与分类相结合”的演变,为未来个税改革实现综合税制奠定了基础。

  个人所得税综合税制分为个人综合税制和家庭综合税制。第一步实现个人收入的综合税制,无论收入来源,高收入者多缴税、低收入者少缴税,实现个人所得税的纵向公平;无论收入来源,同样收入缴纳相同的税收,实现个人所得税的横向公平。第二步实现家庭收入的综合税制,考虑到家庭收入以及赡养人口的不同,解决不同状况家庭的个人所得税缴纳的公平问题。

  四是以“稳妥推进房地产税立法”为依据,深入研究房地产税征收的理论和法律依据。

  房地产涉及国民经济的行业较多,涉及的居民利益也多,房地产税的立法和征收牵扯到多方面的利益调整,在当前经济形势较为严峻的情况下,如果房地产税仓促出台可能会对房地产行业和居民财产形成巨大冲击,可能会由于房价的下跌引发居民还款压力,进而造成银行信贷危机,《意见》提出的“稳妥推进房地产立法”是必要的。

  我国的房地产与世界大多数国家相比具有特殊性,主要表现在我国土地的性质与其他国家不同,多数国家土地是私有性质的,我国土地分为两类:农村土地的集体所有制、城镇土地的国家所有制。城乡居民对土地只有使用权,不具有所有权。

  深究房地产税的征收理论和法律依据,如果未来将房地产税定义为财产税,则会由于土地的使用权而非所有权性质引发理论争议。建议在考虑到我国土地所有制度的前提下,首先,将现行的城镇土地使用税、耕地占用税、国有土地使用权转让费进行整合,开征房地产使用税或不动产使用税。将财产税性质的房地产税,改为行为税性质的房地产使用税,以消除征收财产税法律依据不充分问题。其次,将房地产税进行分解,分为房产税、国有(集体)土地使用税,前者作为财产税类,后者列入行为税类,同样也可以避免征收财产税法律依据不充分问题。

  五是以“健全地方税体系,调整完善地方税税制,培育壮大地方税税源,稳步扩大地方税管理权”为划分央地收入的指南,继续完善分税制财政体制改革,确立地方税主体税种。

  2020年税务界对地方税体系构建的关注度下降,除有学者提出消费税、车辆购置税改为中央地方共享税之外,鲜有涉及地方税体系构建问题。

  建议结合《意见》中提出的完善直接税制度并逐步提高直接税比重,提高直接税收入归属地方比例;结合消费税征收环节后移,将一部分定额开征的消费税划给地方;结合完善综合与分类相结合的个人所得税制度,提高个人所得税地方分享比例;改革财政转移支付制度,加大中央财政对地方财政的一般性转移支付力度。

  2.2021年京津冀地区税收与经济的三方面展望

  蓝皮书分析指出,虽然新冠肺炎疫情对京津冀地区的经济发展影响是不可预料的,但在政府和社会各界的努力下,经济发展势头不会减弱,经济发展质量不会降低,京津冀地区将继续推进区域协同发展,完成预期目标。

  保持协同发展大方向,推动协同发展纵向深入

  京津冀协同发展最初是在2014年由李克强总理提出,作为我国除长三角、珠三角之外又一大区域经济发展中心,京津冀经济圈坐拥良好的地理位置,各项扶持政策更是十分优惠。相比其他省市,区域经济发展中心是国民经济发展的重要推动力量。然而,经过多年的探索和磨合,京津冀地区的发展状况并不尽如人意。无论是区域内产业结构还是经济发展水平,都呈现出不均衡的分布情况。京津冀各地区之间缺乏及时有效的沟通和信息共享机制,整个京津冀经济圈尚未形成一个完善的整体。反观长三角和珠三角地区,多年的发展为其积累了充足的经验,区域内各地区之间形成了完整的互联反馈机制,发展较为均衡,整个经济圈形成了一个牢不可破的、互荣共损的整体,区域发展战略的规划超脱于单个省市,以整体的眼光对待区域的发展,这是京津冀地区需要借鉴的重要经验。

  当前京津冀地区的重要发展方向是深入推动区域协同发展,将京津冀作为一个整体发展,只有这样才能实现区域的整体进步。2019年1月,习近平总书记在京津冀地区考察时提出了对推动京津冀协同发展的六点新要求,主要可以概括为:疏解北京非首都功能、推动雄安新区建设、推动北京城市副中心建设、积极创新、加强生态建设以及区域内公共服务体系的共建共享。这六项新要求重点解决了目前北京过度发展而河北、天津发展不足的问题,切中要害、精准解决。虽然2020年初疫情的突然暴发暂时减缓了前进的脚步,但京津冀协同发展的方向没有变,2021年将会持续推定京津冀协同发展纵向深入,继续按照习近平总书记的要求开展工作,逐步疏解非首都功能,重视区域创新,以创新引领进步,加快推动产业链融合和创新产业布局。

  抓紧抓实抓细防控工作,统筹做好经济社会发展工作

  此次新冠肺炎疫情,无疑给中国乃至世界都造成了巨大的冲击。但实践证明,在困难面前中国特色社会主义制度再一次彰显了其优越性。各级党组织、党员同志以及广大医护工作者奔赴前线,与时间赛跑,与病毒作战,第一时间保障了人民的生命安全。短期来看,虽然受疫情冲击,国民经济暂时处于低迷状态,但长远来看,我国经济发展的长期向好的基本面没有改变。在疫情全球蔓延的形势下,我国首先控制了疫情的传播,为经济发展创造了良好的条件,这是危机中的契机。作为全球最大的经济市场,我国有巨大的潜力和强大的动能推动经济发展。化压力为动力,经受住了疫情的考验,充分利用国家创造的稳定的发展环境,做到了积极复工复产,有序恢复了生产生活秩序。

  各项利好政策持续推进,助力微观经济主体发展

  2020年5月9日,国务院召开的会议确定的新增财政资金直接惠企利民的特殊转移支付机制,以及自疫情发生以来,国家采取的积极财政政策和稳健的货币政策对于企业融资投资积极性的提高以及经济市场的稳定所发挥的至关重要的作用。值此特殊时期,完全依靠市场看不见的手进行经济的恢复和调节并不是明智之举,政府相关政策的辅助是促进市场经济尽快恢复常态的必要举措。

  总而言之,2021年中国宏观经济将平稳回升,努力实现经济社会发展目标。具体来看,整体社会经济的发展,离不开每一个微观主体的发展,更离不开社会的稳定。因此,2021年将出台更多惠民利企政策,主要解决企业复工复产问题,降低企业融资成本、提供税收优惠,减少企业经营压力,鼓励企业创新发展。

  3.近年来,长三角一体化新格局助力区域税收经济发展形势向好

  蓝皮书分析指出,近年来,长三角一体化新格局助力区域税收经济发展形势向好。

  首先,种不确定因素影响长三角区域税收和经济的稳定性。

  2020~2021年世界经济格局仍处于巨大的发展变化之中。一方面,逆全球化和国际贸易保护主义抬头。由世界主要经济体政治环境、经济形势及国际贸易政策改变引发的不确定性、不稳定性因素正在不断增多。另一方面,新冠肺炎疫情全球蔓延,对全球经济、社会产生了巨大冲击,这或将催生一定程度的经济衰退、系统性风险、全球性供需结构失衡和产业链重构等连锁反应,最终导致国际贸易风险和经济发展挑战升级。两者都将增加长三角区域未来税收增长和经济发展的不确定性。

  从税基的角度分析,一方面,2020~2021年长三角区域经济增长预计仍存在较大下行压力。另一方面,国家各项逆周期调节政策如减税降费将通过缩小税基的方式对经济增长产生助力。这两方面最终将决定2020~2021年税收收入的基本走势。从近五年来长三角区域税收收入的发展趋势看,税收收入占GDP的比重就呈逐年下降的趋势。2020~2021年,长三角区域税收收入增速和宏观税负水平将有进一步下降的可能。

  其次,区域经济合作和税收征管合作呈现新格局。

  2019年12月26日,税收支持和服务长三角一体化发展第一次联席会议在上海青浦召开。会上审议通过了《税收支持和服务长三角一体化发展联席会议工作制度》《关于税收支持和服务长三角一体化发展的工作方案》。这标志着税收支持和服务长三角一体化发展国家战略迈出实质性一步,长三角一体化发展进入新时代,长三角区域税收征管合作形成了新的格局。

  随着长三角区域一体化发展上升为国家战略,不只是税收征管领域,全方位推进和深度融合成为长三角区域一体化发展的必然选择。长三角区域三省一市积极行动,贯彻落实习近平总书记在2018年5月做出重要指示,要求扎实推动长三角实现更高质量的一体化发展。上海提出要聚焦五个着力点继续发力,深度对接发展规划,加强重大战略和改革协同,提升专题合作质量,深化区域一体化市场建设;江苏提出要谋划重大规划对接区域协同创新、基础设施互联互通、生态环境联防联治、民生工程共建共享等重大举措;浙江提出要深刻把握“上海进一步发挥龙头带动作用,苏浙皖各扬所长”这一要求,全域对接上海,全方位接轨上海,把浙沪合作推向深入;安徽提出要深化与沪苏浙全面合作,加快推动协同相关领域一体化,着力健全省际合作机制、城际协作机制。

  长三角区域三省一市在新发展理念的引领下,通过改革创新,打破“行政区划”束缚,扩大对内开放,强化区域分工,构建深度融合的一体化现代经济体系,全面推进长三角区域一体化发展,共同打造具有国际竞争力的经济一体化发展区域。

  最后,长三角区域步入高质量发展新阶段。

  2019年5月,中共中央政治局会议审议通过了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。一年间,上海、江苏、浙江、安徽三省一市均分别出台行动方案,并细化落实,合力推动一体化发展迈上新台阶。从基础设施到公共服务,从制度创新到协同发展,从环境联防联治到疫情防控,从产业发展到监管协同,从民生工程到生态保护,2020~2021年长三角区域将实现同频奔跑。这其中上海将发挥龙头带动作用,江苏、浙江、安徽各展所长,三省一市在多个领域的一体化推进过程中已经取得明显进展,积极向好因素明显增多,共同推动长三角进入高质量发展新阶段。

  一是面对常态化疫情防控,应对全球化发展新挑战。长三角区域三省一市共同认同一体化是重要发展路径,在“纵深”和“全面”上下功夫,将“一体化”和“高质量”紧密联系,大力推动发展规划、基础设施、空间布局、产业发展、环境保护、公共服务、平安建设等一体化,推动发展规划衔接、合力建设共治。根据《长三角区域一体化发展三年行动计划(2018~2020年)》给出的任务书和时间表,长三角区域三省一市目前已在交通能源、科创等12个领域展开合作,通过有效一体化,使长三角区域形成合力,最终目标是实现高质量发展。

  二是政府之间良性竞争与横向协作有机结合,实现特色发展、错位发展、优势互补。长三角一体化要超越局部利益和传统思维,虽不破行政隶属,却能打破行政边界。2020年,沪苏浙皖三省一市共计划实施一体化重大项目1390项,总投资达7.81万亿元。其中,在建项目955项,总投资5.61万亿元,新开工项目435项,总投资2.20万亿元。这一批长三角一体化发展重大项目开工建设,进一步深化长三角区域工作协同机制,以重大项目谋篇布局、协力建设为突破点,搭建更加务实有效的协作平台,为国家区域联合发展提供“长三角”方案。

  三是行政壁垒不断被打破,体制创新陆续实现。2020年1月,三省一市先后举行“两会”,四份政府工作报告中共同提到要落实《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》(以下简称《纲要》)。目前,沪苏浙皖均已制订了落实《纲要》的省级行动计划。2020年2月,长三角区域三省一市建立疫情联防联控机制,围绕新冠肺炎疫情防控和经济社会发展,明确12项合作事项,并在疫情防控中发挥了重要作用,取得阶段性成效。长三角区域的向心力和辐射力正不断集聚、整合和显现。

  四是区域资源要素自由流动形成区域内的专业化分工,进而推动产业布局按照资源要素的各自优势合理配置。从垂直化的产业分工、贸易分工转向水平化的要素分工、价值链分工。三省一市的产业分工协作优势也更加凸显。目前,长三角区域内部的五大城市群各有自身优势,正不断强化区域产业合作和科技成果转化,形成特色鲜明的现代产业集群高地。

  精彩目录

  Ⅰ总报告

1. 2019~2020年中国区域税收发展报告

一、 2019年中国东中西部区域税收运行状况

二、 2019年中国东中西部区域税收与经济发展协同分析

三、 2020年中国东中西部区域税收运行状况分析

四、 对策建议

Ⅱ区域篇

2. 2019~2020年京津冀区域税收发展报告

3. 2019~2020年长三角区域税收发展报告

Ⅲ省域篇

4. 2019~2020年山西税收发展报告

5. 2019~2020年山东税收发展报告

6. 2019~2020年重庆税收发展报告

Ⅳ城市篇

7. 2019~2020年青岛税收发展报告

8. 2019~2020年深圳税收发展报告

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