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原创首发:全球韧性城市建设
来源:国际城市观察微信公众号  作者: 陶希东 国际城市观察   发布时间:2022-03-28

  摘要

  2022年版《国际城市蓝皮书》主报告纵论韧性城市的理论阐释、政策动态、中国道路。韧性城市是城市安全发展的最新理念,尤其随着全球气候变化和新冠肺炎疫情的全球影响,韧性城市建设成为一项世界性共同议题,也是我国“十四五”时期重点推动的重大战略选择。韧性城市是一个跨越时空,涉及政治、经济、文化、社会、生态等多个领域的综合系统工程,需要全要素、全时空、全周期加以规划、建设和管理。西方国家在韧性城市建设方面初步积累了一定的基本经验。未来中国的韧性城市建设,重点要从功能韧性、过程韧性等方面发力,政府、市场、社会协同参与,全面形成更强大、更安全、更有效的城市总体安全综合防范体系。

  关键词

  韧性城市;理论;政策;道路;中国

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  2022年版《国际城市蓝皮书》主报告纵论韧性城市的理论阐释、政策动态、中国道路

  人类发展史表明,伴随着城市化、全球化发展,城市越来越成人们不断集聚的居住之所,一半以上人口已经居住在城市当中,人类正在迎来名副其实的“城市时代”。城市数量的增多和城市规模的不断扩大,使得城市逐渐成为各类风险的孕育、集聚和发生之地,也是极端天气、台风、暴雨、洪水等自然灾害的主要侵害对象。针对全球气候不断变化,自上世纪80年代以来,欧美发达国家和一些著名的城市研究机构,对韧性城市进行了大量的理论研究和实践探索。全球性新冠肺炎疫情的大爆发及其给全球城市带来的严重冲击,尤其是以美国为代表的欧美城市的长期停摆、经济衰退和社会撕裂,再次掀起了韧性城市的全球关注和建设热潮,旨在从更宽领域、更高层次防范“黑天鹅”“灰犀牛”等城市风险,确保城市居民的生命财产安全和城市运行安全,成为全球城市共同的责任和愿望。近年我国尤其出现了许多极端天气灾害,包括苏州和武汉强龙卷风、郑州特大洪水、陕西西安局部强降水、山西大暴雨等,引发了内涝、山洪和地质灾害,敲响了国土韧性的警钟。因此,站在全球风险社会发展的新特点、新趋势出发,厘清韧性城市更广义的理论内涵,审视全球各大城市的韧性建设实践经验,寻求中国韧性城市建设的路径对策,无疑是我们在实施新型城镇化战略和推动社会主义现代化国家建设过程中,全面统筹发展和安全两件大事,全面推动经济高质量发展,推动全体人民共同富裕的重大战略任务。

  1.韧性与韧性城市的缘起及演进

  韧性的英文单词为“resilence”,有时候也翻译为“弹性”“复原力”等,韧性的概念已经在信息技术、材料科学、心理学和生态学等领域得到了众所周知的应用,现在已经在欧洲的城市区域规划和政治中得到了应用。在不同学科领域中,韧性具有不同的内涵和解释,这一概念本身具有足够的可塑性,足以与当代新自由主义相一致。韧性城市也是“韧性”现象与城市之间的有机融合与创新之物,已经成为全球的一个非常时髦的概念。所以,在研究韧性城市之前,先对“韧性”到“韧性城市”的演变过程做一个简明的演变回顾,这是理解韧性城市的基础和条件。

  韧性最早起源于物理学领域材料、工程设施对外部冲击力的吸收能力。弹性源自拉丁语resilio,意为当遇到突然或逐渐发生冲击以后的反弹属性。有研究表明,早在17世纪的古籍研究中,就已经出现了韧性这一词汇。而“韧性概念”的正式出现,则是在1867年的力学研究领域,主要表现在材料科学及冶金学上,是指当材料收到使其发生变形的外部冲击力量时所表现出的抵抗能力,以及发生塑性变化和破裂过程中吸收能量的能力,材料的韧性程度越高,其承受外力冲击时发生断裂的可能性就越小。这是韧性概念的最原始概念。

  1950年代以来,韧性概念首先在工程领域得到使用形成“工程韧性”,是指某个线性系统或者个体在压力下保持功能并返回原功能的能力。1960-1970年代以来,韧性概念开始被一些生态学家所采用,特别是加拿大生态学家霍林(Holling)围绕生态系统的动态平衡特点提出了“生态韧性”的相关概念及理论体系,主要是指当生态系统受到外部干扰远离原有平衡状态时的自身重组能力、适应恢复到稳定状态的速度和能力。

  20世纪90年代起,由于经济学家和地理学家对它的接纳,韧性概念开始向人类学、灾害学、经济学、社会学、城乡规划等社会科学领域过渡,并得到了快速推广和发展,产生了大量相关研究成果。正是在这种演变背景下,自上世纪末到新世纪的二三十年中,为了应对越来越严峻的气候变化形势和多发的城市自然灾害,2002年,倡导地区可持续发展国际理事会(ICLEI)首次提出“城市韧性”(urban resilience)议题,并将其引入城市与防灾研究中,旨在增强城市系统对气候变化和灾难风险的综合应对能力。这一概念一经产生,就得到了联合国人居署、联合国防灾减灾署、经济合作与发展组织、韧性联盟等国际社会和相关研究机构的热烈响应,产生了广泛而深远的影响。如联合国2015年发布的《联合国2030年可持续发展议程》中多处明确提出“加快韧性基础设施建设”“建设更加包容、安全和韧性的城市和居住区”“增强社会韧性,降低贫穷者面对气候灾难和诸多冲击灾难的脆弱性”等具体发展目标。2016年,第三届联合国住房与可持续城市发展大会(人居Ⅲ)发布的《新城市议程》,直接将“韧性城市”作为未来城市建设的核心目标。2021年10月31日的世界城市日,在上海举办了以“应对气候变化,建设韧性城市”为主题的中国主场活动暨首届城市可持续发展全球大会,进一步凝聚了国际社会建设绿色低碳、韧性城市的共识,分享了国内外韧性城市建设的最新经验和做法。截至目前,城市韧性抑或韧性城市,已经成为城市建设、规划、管理和治理研究的一个高频时髦议题,也成为全球各大城市防范风险的战略路径和政策工具。

  2.韧性城市研究的简要述评及理论认识创新

  韧性城市的简要评述

  韧性城市的概念产生以来,成为全球多个领域、广大学者关注的研究热点之一。近年来,韧性城市研究发展迅速,围绕“何谓韧性城市”“韧性城市有何特征”“如何测量城市韧性”“如何创建韧性城市”“城市风险防范”等议题,国内外学术界和智库机构发表了大量的理论和实践研究成果,面大量广、汗牛充顿。通过对国内外重点文献的阅读发现,当今韧性城市的研究有以下几个鲜明特点:

  一是,韧性城市仍然没有一个统一的规定性概念。如在全球率先启动“全球 100 韧性城市”项目的美国洛克菲勒基金,将城市韧性定义为城市(个体、社区、机构、商业体或系统)在遭受到任何持续慢性的压力或突然的灾害冲击时生存、适应并发展的能力;联合国减灾署将韧性城市定义为“面对冲击和压力,能够做好准备、恢复和适应的城市”。美国学者Sara Meerow通过分析1973-2013年172篇“城市韧性”文献后也认为,城市韧性这一术语还没有被明确定义,现有的韧性城市概念并没有将韧性理论和城市理论的关键概念实现完美的结合,仍处于争论之中,需要人们做出谨慎细微的考虑,同时提出了一个新的城市韧性定义,即“城市韧性是指一个城市系统的能力及其所有组成部分跨越时空尺度的社会生态和社会技术网络,用以在面度干扰时维持或迅速恢复所需的功能和适应变化,并使限制当今或未来适应能力的系统快速转型”。此外,还有大量国内外学者对城市韧性或韧性城市提出了自己的理解,在此不做赘述。2021年中国城市规划学会年会,设置开展韧性城市专题研讨,在会上,学者们围绕韧性、突发公共卫生事件、城市免疫空间和避难场所等议题,对韧性城市提出了各自主张和看法。

  二是,韧性城市的概念内涵尽管表现出系统综合性和要素多样化的基本趋势,但如何应对全球气候变化,仍然是当今韧性城市议题关注的核心。伴随着韧性思想不断从力学、工程学、物理学领域向生态学、社会学、经济学、城乡规划等人文科学领域的渗透应用,总体而言,韧性城市的概念与内涵界定上,大部分学者或研究机构将城市视作一个整体的复杂巨型系统,面对来自内外部的各种急性冲击风险和慢性压力危机,通过增强城市经济、制度、技术、文化、社会等多个系统的耦合,提高对冲击风险的抵御力、适应力和快速恢复能力,全方位保障城市安全运行。如有研究者认为,城市韧性系统应该包括基础设施韧性、制度韧性、经济韧性和社会韧性等。可见,系统综合性、要素多样化,已经成为韧性城市理论建构的基本趋势,但由于“韧性理论”对“人类社会生态系统及其维持力管理”方面的特殊启发作用,尤其是城市在如何应对全球气候变化带来的极端灾害方面,韧性理论表现出强大的指导功能。这也就决定了现有大部分的韧性城市理论研究成果和实践规划政策方案,虽然2020年新冠肺炎疫情的全球爆发,促发韧性城市研究对公共卫生健康给予了很大的关注,产生了一大批探讨流行传染病防范、社会韧性等方面的韧性城市新成果,但总体上,韧性城市研究的关注点,还是在于应对全球气候变化方面,低碳零碳、能源绿色转型、暴雨、洪水、海平面上升、热浪、干旱、冷冻、飓风、水资源等自然灾难,这是目前韧性城市集中探讨的重点议题。这一点我们也可以从2021年联合国世界城市日“应对气候变化,建设韧性城市”的主题中可见一斑。

  三是,韧性城市的特点归纳存在多样化、差异性特点,韧性测评是实践研究一个显著难点。一个韧性城市到底具备哪些显著特点?不同研究机构和学者们得出了不同的归纳总结,如联合国国际减灾战略秘书处认为,韧性城市是指城市或城市系统能够化解和抵御外界的冲击,保持其主要特征和功能不受明显影响的能力。韧性城市具有稳健性、可恢复性、冗余性、智慧性和适应性等五大特征。洛克菲勒基金认为,城市韧性是一个城市的个人、社区和系统在经历各种慢性压力和急性冲击下存续、适应和成长的能力,包含 7个主要特征,即灵活性、冗余性、鲁棒性、智谋性、反思性、包容性和综合性。赫恩(Ahem)认为,一个韧性城市具备多能性(强调城市功能的混合和叠加)、冗余度和模块化(强调在时空上分散风险)、生态和社会的多样性、多尺度的网络连结、有适能力的规划和设计等5个特征。与此同时,学术界努力构建韧性测评体系,通过定性和定量的方法,旨在客观测度一个城市的韧性程度,典型的评估指标体系及评估方法包括奥雅纳公司和洛克菲勒基金合作制定的“韧性城市指数”,由领导力及策略(Leadership & strategy)、健康及福祉(Health& wellbeing)、经济及社会(Economy & society)、基础设施及环境(Infrastructure & environment)4个维度组成,细化为12个目标、52个绩效指标及156个二级指标;还有多学科地震工程研究中心(MCEER: Multidisciplinary Center for Earthquake Engineering)的七维度评估框架;美国国家标准技术研究所(NIST: The National Institute of Standards and Technology)的“韧性矩阵”;美国的社区基线韧性评价指标(BRIC: Baseline Resilience Indicators for Communities);美国纽约的紧急事件与灾害韧性指数(REDI: The Resilience to Emergencies and Disasters Index)等,很明显,因对韧性城市的界定及理解视角不同,采取的指标体系与评价路径存在显著的多样性、差异性特点。近期,国内学者也开展了卓有成效的韧性城市评价研究,如刘彦平提出城市韧性发展指数框架,并对我国288个城市进行了韧性测评,提出了推动韧性城市平衡发展的路径和策略。

  韧性城市理论的基本框架与新认识

  截至目前,国内外不同学科(灾害学、经济学、地理学、城市学、社会学、行政学、管理学、生态学、建筑学等)对韧性城市进行了大量研究,虽然对韧性城市的研究视角不同、观点各异,也没有形成统一明确的概念界定,甚至还存在诸多争论,但总体上看,对韧性城市“在面对各种灾难或风险时,在注重提高系统自身抵御能力的同时,全面增强其适应性、恢复力和创新性,从而在远期提升城市系统的整体韧性”的基本内涵和特点有了基本统一的认识。因此,在吸收借鉴多学科研究成果、政策创新实践的基础上,我们对“韧性城市”提出以下几个新的理论观点,既供学术同行交流讨论,也为国内大中小城市政府推动韧性城市建设提供有益的行动方略。

  一是,从理念上看,韧性城市是基于人本、安全、绿色、公平、包容、可持续发展等新理念引领的最新理想城市愿景。城市作为人类重要的居住之所和经济交易场所,到底建设一座什么样的城市,历来是人们孜孜探求的答案。在不同时代,针对不同议题,人们对城市形成了不同内涵的理想城市愿景,如围绕科技创新,人们提出了“创意城市”“创新城市”“信息城市”“智慧城市”等;围绕生态环境保护,提出了“绿色城市”“低碳城市”“环保城市”“零碳城市”等;围绕社会发展又提出了“人本城市”“公平城市”“包容城市”“安全城市”“正义之城”等。近期国家主席习近平审时度势,提出了全新的“人民城市”概念。我们以为,从当今世界处于百年未有之大变局、全球高度互联依存、全球气候变化、科技进步日新月异的世界大趋势以及中国全面进入高质量发展新阶段的特殊环境来看,当前的韧性城市建设,实质上就是以确定的“城市韧性”来有效应对“不确定、不可预测”的风险,全方位构筑城市安全底线,创造宜居宜业的“安全之城、繁荣之城、人文之城、创新之城”,让“城市让生活更美好”的目标落到实处,这是一个充分适应时代特征、尊重城市规律、彰显人类公共价值的美好理想城市愿景。具体说,韧性城市体现了以下理念:第一,人本性和人民性。即最大程度地降低各类不确定性风险灾难对城市居民造成的财产和生命损失,让人民群众享有安全祥和的美好生活,是韧性城市建设的出发点和落脚点;第二,低碳化和绿色化。韧性城市关注应对全球气候变化的初衷表明,只有全面推动能源转型、碳达峰、碳中和,减少城市二氧化碳排放,增加生物多样性,减少城市人类活动对大气环境的破坏干扰,才是从根本上减少和化解极端天气变化造成城市灾难的唯一出路。第三,公平性和包容性。实践表明,一个社会高度不平等、严重种族隔离、大量非正规居住区、巨大数字鸿沟的城市,往往也是最不韧性的城市,在灾难前面大量低收入群体、有色族裔承受更大的生命和财产损失。韧性城市建设本身就具有让所有人都具备抵御风险的同等机会和能力,在社会公平、社会包容中提高城市应对灾害的适应力和恢复力。第四,智能化和智慧化。包括数字经济、数字政府、数字社会在内的数字化转型,是当今全球城市发展的大趋势,也是韧性城市建设的重要支撑力量,只有依靠全新的科技动态感知系统和预测预警体系,在“黑天鹅”“灰犀牛”飞出之前才会做到防患于未然、沉着应对。作为涵盖上述最新城市理念的“韧性城市”,其规划建设实际上是一件非常困难的事情(风险事故总是会发生,防不胜防),需要全方位推进、整体性部署,久久为功,但这样的城市,一定是未来很长时期符合人民根本利益的理想城市。

  二是,从对象上看,自然和人为的综合“不确定性”风险,是韧性城市建设需要关注的重点内容。根据现有的研究来看,我们可以把韧性城市从狭义和广义上进行理解。从狭义上看,大多韧性城市建设,主要指的是防范自然灾害风险及其增强适应力和恢复力,特别是防范因气候变化带来的城市洪水、暴雨、严寒、冰冻、海平面上升、干旱、热浪等。而广义上理解,韧性城市除了提高因对气候灾难的韧性外,还包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件,也就是我国《中华人民共和国突发事件应对法》应对的四个突发事件类型。当前,全球肆虐、反复发作的新冠肺炎疫情,已经成为全球韧性城市研究的重点对象。但我们认为,随着全球风险社会的来临,韧性城市的建设范畴不但需要采取“广义”的概念,更要客观理性地统筹考虑人类社会存在各种新的“不确定性”,并全部纳入韧性城市规划、建设和研究的议题之中。具体而言,这些“不确定性”主要包括:第一,传统的气候变化带来的极端天气,包括城市特大暴雨、台风、冰冻、洪水、干旱、海平面上升等;第二,重大流行疾病的爆发。除了SARS、禽流感、埃博拉病毒、新冠冠状病毒外,还有可能面临随气候变暖导致的极地冻土层病毒外溢、基因突变引发的各类流行病等。第三,流动性风险。如高速移动中的飞机、高铁、地铁、高速公路上的交通工具,以及流动在城市管道中的水气电煤等城市生命线工程,都存在发生重大不可预知灾难的可能和压力。典型的有纽约911时间和伦敦地铁大爆炸导致城市功能瘫痪。第四,技术变革引发的风险。随着智慧城市的建设,城市越来越科技化、互联化、网络化、智能化,拥有大量的传感设备、节点,积累起大量的数据,这导致城市更容易受到网络攻击、数据安全、隐私泄露等方面的技术安全风险。与此同时,人工智能、人工合成生命等颠覆性新技术的出现,也隐藏着巨大的风险和人类社会的脆弱性。第五,能源和经济危机的风险。从长远来看,城市受制于传统能源价格剧烈波动、甚至衰竭而存在的潜在风险。与此同时,由于受各类不确定风险干扰而引发经济的短期或中长期危机(或金融危机),增强城市经济产业链、创新链、价值链的危机应对能力,提高经济韧性,实现灾后经济的快速复苏,也是韧性城市的内在议题。

  三是,从内容上看,软硬结合、“多维一体”,是城市韧性系统的基本框架。关于韧性城市的内容,也是学术界研究和争论的重要议题,有的认为韧性城市包括技术韧性、设施韧性、过程韧性、系统韧性等,有的则认为还包括社会韧性、制度韧性等。我们认为,韧性城市建设是以全面提升城市应对多元化“不确定性”风险或灾难冲击的“抵御力、适应力、恢复力、学习力”为核心目的,重点从城市硬件设施(城市房屋建筑、道路桥梁、隧道堤坝、工厂学校、医院等)和制度、技术、组织、心态、文化等软件方面出发,全面开展政治、经济、社会、生态、文化、治理等“多维一体”的综合系统优化提升,确保城市以最坚固的城市建筑设施、最合理高效的资源调配体系、最完备的组织制度体系、最团结的社会凝聚力量一道,有效预防、沉着应对、快速适应各类内外部不确定性风险和危机,促使城市在各种风险中不断走向强大和繁荣。据此,我们认为,韧性城市建设的主要内容,从大的方面,可以分类为硬件韧性和软件韧性两大类(图1),所谓“硬韧性”主要是指城市硬件设施对各类不确定性风险具有足够的抵抗力、适应力和恢复力,主要包括城市交通设施、管网能源生命线设施、城市建筑、生态维护设施、数字化新基建等。所谓“软韧性”主要是指城市社会、经济、制度四个方面面对各类不确定风险的综合有效防范与适应提高能力和水平,其中社会韧性包括人力资本、生活方式、社区协同、社区资本、社会文化资本、人口环境、风险知识等;经济韧性主要包括经济发展能力、产业链安全程度、经济结构、市场能力、生态经济等;制度韧性主要包括政府的治理水平、政府服务能力、沿海资源管理、风险预警及教育、紧急情况的响应能力、灾害救援和重建能力、生态治理水平等。

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  四是,从过程上看,强调时间维度,实施事前事中事后的全周期治理,是韧性城市建设的核心要义。城市韧性的内涵不仅是指城市依靠“刚性抗灾”的理念,对各类不确定性风险压力或内外部冲击加强综合抵抗,形成避免灾难给人民群众造成重大的生命和财产损失的结果,更重要的是,城市韧性是一个时间维度的函数,贯穿灾难生成前的预防、灾难事故中的响应适应、灾难后的恢复提升全过程,形成一种“耐灾”的过程,与“灾难同在”,时刻做好最坏打算,提高警惕,当灾难真正来临时,发挥刚柔并济的力量,最大程度降低灾害损失,快速恢复城市功能,同时总结教训,补上短板,提升学习,让城市为面对下一次更严重的灾难做好更大、更全面的准备。循环往复,不断提升城市对各类“天鹅黑”“灰犀牛”的沉着应对能力。因此,韧性城市建设既要注重城市硬件设施的加固强化工作,为灾难发生时的抵抗力做好最佳准备,要打好防范和抵御风险的有准备之战,一旦当灾难来临时,城市进入灾难的抵抗期和适应期,即图2所示的从t0到t1,再从t1到t2的时间,对一个具有韧性城市而言,关键在于各要素系统协同努力,又要打好化险为夷、转危为机的战略主动战,全过程响应,全周期治理,想法设法缩短从t1到t2之间的时间差,让城市在最短的时间内,消除灾难的损害和影响,尽快恢复城市基础设施、经济、社会等方面的正常功能,促使城市再次走上更具应对能力的安全发展格局。

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  五是,从主体上看,政社企民多主体共建共治,是韧性城市建设的根本方法。城市作为一个覆盖全要素、全过程、全时段的巨型复杂系统,各相关子系统之间保持着高度关联的关系,任何一个系统面临或发生风险,都会向其他子系统出现风险的关联传导,从而影响整个城市系统的承载力、适应力和恢复力。这充分表明,韧性城市建设是一个涉及政治决策、政府管理、技术应用、市场参与、社会动员、制度创新等为一体的综合系统工程,需要政府、企业、社区、社会民众等多元主体的协同参与、紧密合作。其中,就政府而言,主要从城市规划、健全法规、标准制定、政策创新、应急管理、民众教育、数字治理、预警监测、城市更新等方面,发挥顶层设计、统筹协调、科学决策等职能和作用,构筑全方位的风险综合应对体系。市场企业则在加强自身风险防范、确保本质安全的基础上,加强风险科技投入及产品研发制造,积极构建产业链安全同盟关系,借助数字化转型,提升灾害物资的市场精准供给能力,满足抢险救灾需求,极高灾后经济复苏速度,维持灾难中或灾难后社会经济系统的稳定性、持续性、创新性。社会民众则要积极学习掌握风险预防的知识和技能,参与社区公共安全事务治理和社会公益事业,学习构建维护强有力的人力资本,在灾难面前养成自救互救、风雨同舟、互帮互助、坚韧坚强的良好社会风向和社会心态。

  3.韧性城市建设的全球政策创新与实践经验

  韧性城市是纽约、巴黎、伦敦、东京等西方发达较早启动的一项防风险理念和政策行动,积累了我们可资借鉴的相关经验。总体而言,主要表现在以下几个方面:

  一是,组织先行:为韧性城市建设提供有力的制度保证。韧性城市作为政府的一项重大战略任务,需要有专门的领导和管理机构,在城市层面进行统一领导、整体设计,实现“韧性城市建设制度化”,为韧性城市建设提供强有力的组织领导保障,这是西方发达国家推动韧性城市的首要经验。如纽约设立有专门的“城市韧性建设办公室”、“应对气候变化城市委员会”等机构,确保韧性理念在不同类型规划、不同部门之间的一致性与延续性,其中韧性城市建设办公室承担着执行关键项目实施及评估的职能,包括加快损失补偿审查和建设项目启动,有助于推动韧性城市建设新政策制定和项目的持续实践。伦敦从 2002 年开始每年举办“伦敦韧性峰会”(London resilience forum),并逐步探索建立了一套以“伦敦韧性峰会”为中心,包括“伦敦地区韧性项目委员会、风险顾问小组,韧性工作组、消防和应急规划局,地方韧性论坛和市区韧性论坛”7 个不同性质机构在内的城市风险管理组织体系,提高城市风险防范和应急管理能力。另有一些城市在 100RC 框架下设立了城市的首席韧性官,引领与推动城市韧性优化提升,在各行各界培育城市韧性的拥护者,推动韧性理念在城市管理与城市文化中的传播与深入。与此同时,从城市韧性建设的整体性、综合性和系统性要求出发,注重创建跨地域、跨部门、跨领域的协同建设机制,克服“烟囱”效应,整合资源,形成合力,确保韧性城市建设项目的有效实施。

  二是,规划引领:为韧性城市建设提供有力的法律保障。城市规划作为公共政策,韧性规划对于城市提升防灾减灾和气候变化适应能力有着不可小觑的重要价值。在规划编制中充分体现韧性城市理念,将气候变化的潜在影响积极融入城市规划编制与实践中,甚至编制出台专门应对气候变化的韧性城市发展计划或规划,以此统领和指导韧性城市发展,是近年来西方发达国家推动韧性城市的重要经验之一。纽约、伦敦、芝加哥、鹿特丹、东京等国际大都市不约而同地在空间规划中增加韧性城市规划细则,韧性城市已然成为这些国家大都市发展规划中的重要内容(表1)。如纽约市,早在2007 年《更葱绿,更美好的纽约》规划中就提出韧性城市建设和气候适应项目。2013 年制定了应对气候变化的韧性城市计划《更加强壮、更富韧性的纽约》,提出了一个10年的韧性城市建设项目清单。2014 年纽约又发布了《一座城市,一起重建》报告,强化和扩大韧性城市建设内容,。2015 年,纽约发布了更新、更全面的气候韧性建设计划《“一个纽约”规划:建设一个富强而公正的纽约》,为继续实施应对气候变化路线服务(图3)。伦敦市出台了《伦敦规划》、《伦敦韧性战略》《管理风险和增强韧性》政策报告等,重点提升抗洪水、干旱等风险的能力。东京依据日本《国土强韧化基本法》的要求,制定出台了宏观的《东京都国土强韧化地域规划》《创造未来——东京都长期战略报告》依据具体的《东京都长期展望规划》、《东京都地域防灾规划》《东京的防灾计划》等专项规划文件,全方位推进实施不确定性风险的提前预防和灾后恢复重建策略(图4)。

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  三是,硬软结合:制定韧性城市建设的全方位系统性举措。城市韧性既体现在城市设施具有超强抵抗力的“硬实力”,更体现在社会民众能够自救互救、社区韧性、社会组织健全有效等方面的“软实力”,是一个综合安全防范体系。从具体措施上来看,软硬兼施、刚柔并举,全方位构筑核心基础设施韧性(防洪堤坝、垃圾回收、清洁水提供、废水处理和街道维护)、个人韧性(提高防灾减灾意识和自救互救能力)、社区韧性(协作互联)、社会韧性(社会规范、社会资本、互惠信任等)、制度韧性体系,是西方发达城市推动韧性城市建设的主要做法和战略选择。一方面,注重城市“硬韧性”建设,如美国纽约在韧性建设中,针对老化的基础设施体系,特别强调老旧基础设施、防灾设施、老建筑等的韧性改造和升级,增强对自然灾害、洪水威胁等风险的安全防范能力,尤其是对基础设施给予巨资投入,2015年,为了解决长期以来洪水对皇后区东南部的困扰,纽约市将在未来10年投资19亿美元,建设一个覆盖全域的强大的排水系统。纽约2050规划针对纽约基础设施改善与更新提出3条倡议:① 对基础设施和城市放在减灾提供前瞻性投资(着眼于提升基础设施应对未来不确定性的韧性);② 不断更新信息技术基础设施以迎合崭新发展需要;③ 完善与维护固定资产管理方案,按时按预算完成基础设施新项目的交付。另一方面,高度重视以人为本和社区韧性为主要目的的“软韧性”建设,如日本东京在2016年编制的“东京强韧性国土地区规划”中,将构建“自助、共助、公助”为一体的防灾社会体系作为一个重要的规划内容;美国的社区应急响应队(CERT)着重培养社区的第一响应、快速响应的能力。

  四是,分布布局:注重城市设施的分布式、去中心化布局设置。韧性城市必须与各种各样分布式基础设施、分布式生命线、分布式服务系统结合在一起。如日本东京作为世界上最大规模的城市,在2040年规划中提出韧性压倒一切。东京的韧性城市规划就把整个东京划分为30多个片区,每一个片区都逐步改造成为拥有独立的能源供应、独立的供水、独立的水处理系统、独立的水循环利用和独立的通讯保障、医疗保障。超大规模的城市进行分组团改造实际上是必然趋势,这种多组团分布式的体系,韧性就要明显强于原来单一的基础设施。还有一个例子就是日本的神户,神户在2015年遭受了超级大地震,重建后的神户就是一个分布式布局的典范韧性城市,其显著特点是神户整个城市被分为五个组团,每个组团都有一套独立的供水、污水处理、能源供应设施,并且都有足够的冗余,如果再次遇到极端灾害,某个组团失效后的功能可以被其他组团承担,不至于城市功能的全城中断或整体瘫痪,有效提高了城市的韧性。

  五是,技术支撑:构筑针对城市安全威胁的数字化风险感知预警系统。在大数据、人工智能等新技术快速发展的数据化网络时代,韧性城市的建设离不开数字科技的帮助和支持,尤其是如何利用现代科技手段,在全面收集城市安全运行多部门多领域数据、实时互通共享的基础上,第一时间检测并捕获感知危险风险的来源,为科学决策、及时响应、快速恢复提供科技支撑,成为韧性城市建设的关键环节,也是西方发达城市开展韧性城市建设的重要依托。如伦敦重点构筑公开、透明、共享的“伦敦数据存储中心(London Datastore)”,这是伦敦开放和安全数据的中心登记机构,它支持公共机构解决伦敦人面临的一些最复杂的城市挑战,如糟糕的空气质量、住房和不平等,既为应对各种可能性危机提供决策信息,又通过模型分析研判城市发展的未来趋势和结果,帮助城市提高韧性水平。美国纽约在应对海平面上升挑战,利用多项数据开发了网站来评估和显示因海平面上升而引起的潮汐泛滥,并开发“洪水灾害映射器”的智能工具,来查找基础设施的位置、然后根据当前站点的基础洪水高程、设施的使用寿命和临界水位来确定设计供水高程。英国伦敦的盎格鲁配水网(Anglian Water,英国自来水公司)采用了集成式泄漏和压力管理(ILPM)解决方案,该系统能够检测漏水现象,甚至预测漏水位置,使盎格鲁配水网可以根据数据分析结果主动做出响应,而不必等待服务中断以后才获知潜在问题。洛杉矶市提出“重视数据与技术在政府管理中的应用,通过建模、指标等树立情景意识和增强灾后恢复能力”;芝加哥提出“引入新技术手段提升预警信息发布与通讯能力”等。具体举措如开发气候服务工具,使决策者和用户可以通过网络、电视、电脑、手机 APP 等技术或设备收集与分享极端天气(如热浪)信息,进行合理决策,同时提供热浪风险和可能的避热建议,具有信息沟通便捷、速度快等优点,也为市民参与和多方协作提供了有效平台。

  六是,应急体系:为城市灾后快速恢复提供有力的制度保障。城市韧性是集灾害评估、灾难准备、灾难适应、灾后恢复等过程为一体的全生命周期过程,灾难发生以后的城市功能恢复力,直接体现着城市韧性能力的强弱。全方位加强城市应急管理体系建设,为可能发生的各类灾害做好最充分的准备,等灾难发生后,确保城市能够快速恢复,是西方发达国家建设韧性城市的主要方略。这一方面,已经有很成熟的经验,就增强城市灾后恢复力建设而言,突出体现在以下两点:一是,注重城市风险脆弱性评估。精准评估风险的危险程度,是制定有效、合理应对方案的前提。如日本东京都防灾会议在2012年公布了《首都直下型地震等灾害引发的灾害情况预测》,并经过5 年之久的综合调查研究,对东京都的最高预测震度从6级强提升至7级(图5),据估算,如果地震在冬季傍晚来袭,将造成约1万人遇难,经济损失约达112万亿日元(约合人民币9万亿元),这为提高灾难防范的有效性提供了科学支撑。二是,注重紧急救援物资的储存保障。如重建后神户市提出“三个三”的储备计划:每个家庭储备应对三天的水、食物和药品;社区避灾中心可以维持整个社区居民三天的吃住;在市民最容易达到的地方有一个城市级的避灾中心,可以提供全体市民生存三天所需的物品,也就是说,遇到特大地震或其他灾害时,这个城市可以在九天之内自己充足。

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  4.韧性城市建设的中国路径与策略

  韧性城市是一个由西方学者和国际机构率先倡导的舶来品,但近年来,因新冠肺炎疫情“黑天鹅”事件的冲击以及多发极端天气灾害(如郑州特大暴雨)风险加剧,努力建设韧性安全城市,成为国家和各大城市政府统筹安全和发展,推动高质量发展的共同战略选择。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“建设韧性城市,提高城市治理水平,加强特大城市治理中的风险防控”。同时,国内上海、北京、深圳、广州等一大批特大或超大城市,在各自的“十四五”规划中,也纷纷提出推动“韧性城市”建设的愿景计划,旨在全面提高城市的安全高效运行。目前,除了个别城市制定了韧性城市建设的实施意见外,大多数城市的韧性建设还处于起步阶段,尚未形成明晰的建设路径和总体方略。为此,我们提出如下总体性建设路径:

  树立韧性,形成适应城市复杂巨系统特点的动态风险综合防范意识

  城市是一个多要素、多系统构成的复杂巨系统,各子系统之间存在高度关联性,系统的脆弱性和韧性都是城市系统特征的重要组成部分。韧性城市更多是指在未来各种不确定性风险面前,城市既具有严密的预防体系,能够做出积极有效的应对和抵抗,更重要的是,城市在灾难经历过程中有强大的适应力,能够从灾害中快速恢复,让城市功能恢复到原来或更高的水平,在动态中增强城市大安全防范能力和水平。因此,无论是规划、建设还是管理,都要把安全放在第一位,自觉践行“人民城市”理念,全面认识并理解城市韧性的真正内涵,并切实转变传统的城市规划、建设和管理理念,形成符合韧性特点和要求的风险综合治理意识,是我们建设韧性城市的首要工作。具体而言,韧性城市建设要树立两个新的风险治理理念:

  一是,从单一灾害防范向多灾害综合风险防范转变。除了关注传统地震、海啸以及因气候变化引发的极端天气灾害等自然灾害外,要从系统关联性角度出发探索气候变化风险的连锁反应,统筹考虑城市公共卫生事件、安全事故、突发事件等公共安全潜在风险,更要关注概率小、损害严重的黑天鹅、灰犀牛等经济、社会、自然的不确定性风险,做到多方协同,未雨绸缪、防微杜渐。

  二是,从静态的预防向动态的全周期风险治理转变。即城市安全不仅仅要关注对灾前的预防,更要关注“灾中的适应”和“灾后的恢复”,涵盖风险发生、应对、恢复的全周期运行过程,每个阶段都要做好最充分的准备,努力减轻灾中城市功能受损程度、缩短灾后功能恢复时间,让城市在应对一次次不确定性风险中逐渐走向强大。

  软硬兼顾、刚柔并举,全面提升城市功能或结构韧性

  城市功能或结构韧性可以分为技术韧性、经济韧性、社会韧性和政府韧性等几个方面,既包括城市应对灾难风险的硬件设施体系建设,也包括优化决策、提升动员、增加社会交流互动等软件系统建设,为各类灾害和不确定性风险的沉着应对,提供不同系统的最强功能及相互支持体系,这是我国建设韧性城市的重要路径和战略选择。具体而言,要强化以下相关具体工作:

  一是,全方位提升以城市生命线为核心的工程技术韧性。按照“城市生命线系统链”的思维出发,树立“大城市更新”理念,加大城市工程韧性的投资力度,实施城市硬件的全方位升级改造,提高城市硬件的灾难抵御力,对切实提高城市的整体韧性具有至关重要的作用。一方面,加大能源(电力、燃气)、交通、电信、水等管网廊道建设,不断修订基础设施、海防工程等领域的改造升级标准,彻底解决“设施陈旧、标准偏低、超期服役或超负”等问题,提高通信、能源、供排水、污水处理、交通、防洪、防御系统对风险的应对不测的能力。另一方面,针对老建筑、老旧小区、城中村乃至家庭等,采取“集中成片”“微更新”等多种方式,推进以人为本的高质量城市更新和综合改造,改善设施标准、服务标准和治理能力,在改善民生的同时根除隐藏在其中的安全风险隐患。

  二是,全面构筑以内循环为主的新发展格局,增强城市应对各类极端风险灾害的经济韧性。此次新冠肺炎疫情的大流行,充分说明了一个国家或城市的经济,在面对突如其来而有巨大杀伤力的冲击时,经济保持足够的韧性程度,具有极端重要性。同时也说明,增强城市经济韧性,使得城市经济体系在承受外部冲击、疫情影响等情况时,产业链保持快速对接、工厂快速复工、工人快速到岗,实现经济快速复活,也是韧性城市建设的重要内容。具体而言,重点强化以下相关工作:第一,围绕城市战略性新兴产业,努力打造以国内循环为主的本土化产业链、价值链和创新链,构筑互动合作的产业集群,预防提升国际外部不确定性因素或环境对本地经济带来冲击。第二,高度重视并大力发展数字经济,做大做强数字经济平台,提高实体和线下经济应对危机冲击的运转能力。第三,在推动传统产业不断转型升级的基础上,要大力发展创新性经济,打造具有包容性的城市产业结构,优化经济结构体系,实现经济创新发展的“多点开花”,为经济韧性打下坚实的结构性基础。

  三是,面向基层和全体所有市民群体,稳步提升理性、沉着应对危机的社会韧性。社会韧性是指城市社会各个主体在威胁或者灾难来临时能够保持理性,不放大危险,这既涉及全体民众的危机认知,更体现城市的社会互动交往和社会资本。具体而言,需要重点加强以下几点:第一,加大韧性知识、政策、技术的社会宣传教育,让全体居民知晓应对各种危机的相关方法和技能,增强社会民众的忧患意识,主动增加防范,做好各种准备,确保在重大危机和风险来临时,保持社会大局的安全稳定。第二,全力推行基层社区营造战略,规划建设公共空间,举办公共活动,加大民众参与,为广大民众提供社会交往、互动交流的机会和空间,构筑家门口的“熟人支持网络”,增强应对危机或风险的集体合作能力。第三,重点针对低收入群体、弱势群体、社会边缘群体等,加大更有针对性的社会救助和社会帮扶,切实提高弱势群体抵御防范各类危机的综合能力,避免危机带来更大的不平等,降低危机风险给低收入群体造成的受损性。

  四是,全面建立健全风险治理新机制,增强应对危机风险决策管控的政府韧性。政府韧性就是通过韧性城市的建设,使得政府在任何情况下都能够准确地搜集到情况,能够率领民众抗击灾害,保证职能的正常运行。具体而言,重点强化以下几点:第一,建立健全风险管控的全周期治理机制,明晰不同阶段、不同部门的职责权限,确保在危机应对中,政府不缺位、不错位、不越位,保持卓越的领导力,坚强领导、科学决策、有序组织引导防灾救灾活动。第二,搭建收集各类不确定性风险或危机全过程、全要素的数据信息整合平台,时刻做到“心中有数”,促使决策科学性、透明性和公平性,避免危机引发次生舆论灾难。第三,搭建上下多层级、左右多部门协同高效工作的跨部门协同工作机制,减少内耗、割裂,增强整体应对的合力和集体行动能力,实现资源最优配置,推动城市总体防御体系转型升级。

  注重全周期治理,提升城市应对风险挑战的过程韧性

  过程韧性是针对危机或不确定性风险的事前、事中、事后进程而言,分别对应“维持力”“恢复力”和“转型力”。韧性城市建设重点要围绕事前、事中、事后三个阶段,全周期采取应对措施,螺旋式提升城市应对灾难风险的韧性能力。具体而言,重点采取以下建设路径和举措:

  一是,全面做好动态风险感知和防范准备,提高城市的风险抵抗力或维持力。具体措施包括,第一,针对城市物理系统和工程设施,提前进行全面风险和隐患排查,尤其是要充分利用“一网通管”等现代城市智慧系统,以物联网、人工智能、云计算等为依托,搭建城市全方位的风险动态感知系统,实时收集来自地面、地下、空中、水面、陆地等领域设施(交通设施、地下管网、高空设施、水域监测等)全时空风险类型的数据,第一时间感知城市安全危机和风险,做到早发现问题、早补短板、早做预判、早预防。第二,健全完善城市各行各业的应急预案体系、物资储备体系建设,适时开展针对不同灾难风险的实战演练,为减少灾害风险的破坏性以及有效应对、快速恢复提供经验借鉴。第三,合理规划建设城市应急避难场所,明确城市空间“留白”和区域生命应急廊道建设,确保应急产业用地布局,最大程度地提升城市空间的冗余性和功能转换,促进常态化管理状态向战时状态的有机转换。第四,加大城市综合灾害普查工作,制定城市灾害地图,编制灾害分区规划,针对易受灾地区(沿海低洼地区、城中村、老旧小区等)积极开展设施加固重建、提高设施标准、加大公共服务供给、制定专门应急方案等,减少灾害风险可能带来的巨大损失,提高防范恢复能力。

  二是,全方位调动整合多元资源,提高城市重大不确定风险的应急救援执行力及恢复力。一旦不确定性灾难和风险来临时,领导有力、指挥有方、执行有效的应急救灾救援行动力、执行力,直接关系着城市恢复力的强弱,也是城市韧性的重要体现。在韧性城市建设实践中,城市政府需要以强有力的决策力、指挥力、执行力,最大可能地缩短灾难持续的时间,让城市受损的功能在最短时间内得到恢复运行。为此,需要重点做好以下几点:第一,搭建适时高效的应急救援指挥平台,尤其是当发生面对突如其来的重大不确定性风险时,城市党政部门要第一时间成立纵横互动融合的领导组织体系,主要负责领导第一时间进入指挥平台,根据形势发展,适时做出人、财、物等方面的重大决策,并向社会公开,尽快实现应急救援的供需对接、减少灾害损失。第二,针对发生的灾难风险类型,充分发挥不同专业部门的优势,加大资源和政策向主体部门倾斜,形成多部门、多队伍、多力量共同参与、有序行动的抢险救援格局,最大程度缩短灾难的延续时间,快速恢复断裂的城市相关服务功能。

  三是,建构完善的灾难应对反馈机制,提高城市风险治理的学习力、转型力。与灾难共生,痛定思痛,亡羊补牢,在一次次灾难的应对中,不断构筑起更具韧性、更强大的城市风险综合防控和适应能力,让城市做好成功迎接下一次更大风险的准备,是韧性城市建设的关键环节。从这个意义上说,不确定性风险灾难,既是城市发展面临的巨大挑战,也是不断构筑安全发展新格局、不断提升风险治理新能力的重要机遇。对此,我们需要重点强化以下几点:第一,全面开展灾难损失评估工作,全面梳理城市安全运行和风险治理中存在的短板和不足,总结灾难应对中的主要教训,为进一步提升城市安全防范措施提供依据。第二,因城制宜、因地制宜,强化研究,对城市韧性建设进行矩阵评估,更加明晰不同阶段不同部门的权限职责,全面构筑更具韧性的运行制度和政策体系,增强面对未来更大不确定性风险的综合防范能力和水平。第三,加强应急防范队伍的专业能力培训学习,加大社会风险认知防范的宣传教育,创新针对风险易发地区、弱势群体的政策支持和韧性投资力度,吸引社会资本在韧性城市建设的参与比重,在社会包容、公平进程中不断提高社会整体韧性程度。

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  作者简介

  陶希东,《国际城市蓝皮书》副主编、上海社科院社会学研究所 研究员。

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