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海外观察 | 以色列如何打造数字经济强国
来源:皮书说  作者:皮书说   发布时间:2022-05-07

  以色列,这个既古老又年轻的国度,有着和中国一样悠长的历史,是国际公认的数字经济强国,从2013年12月推出第一个加速国家数字化建设决议开始,以色列走上了建设数字政府、发展数字经济、创建数字社会的快车道。在全球数字经济加速发展的浪潮中,以色列为何能脱颖而出成为全球数字经济最为发达、数字产业门类最为齐全的国家之一?这篇文章给你答案。

  近20年来,数字经济在促进经济发展,提高民众生活质量和生活便利性,提高三大产业生产效率,提高政府公共产品效率方面发挥着越来越重要的作用。包括美国、中国、韩国、英国、瑞典、丹麦和挪威在内的多个国家制定了全面的国家数字战略,将数字创新技术融入社会和经济领域,赋能主要产业。

  早在2013年,以色列政府就制定了全面的国家数字经济发展战略。同年,以色列议会通过了发起“数字以色列国家倡议”的决议,以该倡议统筹以色列的国家数字发展政策和政府部门之间的政策。数字以色列是该国经济委员会认定的国家需要优先推进的国家六大战略之一。在产业层面,以色列积累了数字经济的基础产业——信息和通信技术(ICT)产业的技术优势,使以色列天然具有发展数字经济的优越条件,在主要细分领域保持了较快的增长。随着2020年3月开始在以色列暴发的新冠肺炎疫情催生的数字服务需求,以色列经济正在进一步深度数字化。根据美国知名科技咨询公司Frost & Sullivan在2021年5月发布的《中东信息和通信技术市场展望2021》报告,以色列2020年数字经济占GDP的比重已经达到30%,处于世界领先水平。

  以色列政府与数字以色列国家计划

  以色列政府全方位推进数字化建设,出台了一系列发展数字经济和建设数字社会的相关决议。2013年12月15日,以色列政府推出了第一个加速数字化建设的决议,称为《以色列政府第1046号决议》,目的是以政府牵头全面推进数字以色列国家计划,并专门设立了数字以色列委员会。根据这一计划,以色列政府将在接下来的十年时间内(2013~2023年)全力打造数字化以色列的建设工作。在政府服务层面,通过信息通信技术,进一步共享政府信息,使用在线手段改进和提高政府服务公民的效率,减少官僚主义;在企业应用层面,扩大企业应用数字技术的场景并降低企业运用数字技术的成本,特别鼓励中小企业在线电子商务业务的开展;在公民层面,国家鼓励公民使用先进、可靠、安全的信息安全系统和身份识别系统,将个人生活进一步数字化、线上化、云端化,并鼓励更多劳动力进入信息技术和通信技术产业,从而促进全体国民数字素养的提高。

  以《以色列政府第1046号决议》的内容为基础,以色列政府继续在2014年10月推出了《以色列政府第2097号决议》,旨在进一步扩大政府的数字经济活动领域,促进公共部门的创新,为公众推出电子政府服务平台。2015年6月和12月以色列政府推出了《以色列政府第151号决议》和《以色列政府第890号决议》,评估了“数字以色列”的推进程度,出台了数字技术公司在工商注册方面的优惠措施。2016年1月和8月的《以色列政府第1008号决议》和《以色列政府第1933号决议》,旨在为民众提供更多数字化沟通的渠道,提高政府的电子化信息传输能力,并进一步向公众开放政府数据资源。

  在建制层面,以色列政府在积累了近两年的数字政府建设经验后,于2015年6月将原先的数字以色列委员会升级成数字以色列局(Digital Israel Bureau),以该局作为以色列数字发展的跨部门指导单位。数字以色列局的主要职责包括:(1)制订国家数字计划;(2)协调政府不同部门之间的数字化工作;(3)推进部委之间的数字化合作;(4)为各个部委制订各自的数字计划;(5)与以色列和世界的数字企业建立合作,并在政府部委、商业公司和第三方机构之间建立跨部门的对话与合作机制;(6)开发部委通用的数字政务平台并具体实施。

  数字以色列局最为重要的职能部门是数字以色列国家倡议总部(Headquarters for the National Digital Israel Initiative),该总部负责协调24个部级单位、33个局级单位、研究机构以及立法机构(国会和拉比法庭)的数字工作。由于推动政府数字化的关键领域是教育、卫生、经济、社会事务和社会服务,以色列也相应在教育部、卫生部、经济与产业部等部委设立了部级执行小组,成为上述部委的常设机构。

  在制订数字以色列国家计划的同时,以色列政府借鉴本国在1992年推出的鼓励新移民创业的金融支持计划“约兹玛”,于2016年推出了为“数字以色列”关联的创业公司提供融资的计划——政府科技激励计划(GovTech,也称为Mimshal Tech)。该计划由以色列创新局与数字以色列局共同推出,由财政部直接拨款,要求参与融资的创业公司必须把主业放在为政府等公共部门提供教育、健康、福利、经济、社会治理等方面的综合解决方案,成为政府推动数字以色列项目的民间科技力量。政府科技激励计划对符合要求的创业公司进行筛选,每一年选择30~40家公司为其提供贷款服务。该激励计划的主要目的是帮助创业公司克服初创阶段和产品开发过程中募集资金的困难,并通过以色列创新局的支持让它们更快成长,获得更多资本和市场的追捧。政府科技激励计划这种无追索权的债权投资不占有创业公司的股份,如果创业公司能获得稳定现金流,双方约定在某个时间节点归还国家的债权投资;如果创业公司不幸倒闭,国家不会追索。截至2021年年初,政府科技激励计划已经为200个创业项目投资了1亿新谢克尔(约2亿元人民币),其中高达72%的创业公司运行良好。

  2017年6月,以色列国会通过了《数字以色列五年计划(2017~2022)》,授权数字以色列局作为推动该计划的政府主导部门。与此同时,数字以色列局也明确了在接下来五年中数字以色列计划的三大首要任务和九大战略目标。

  在《数字以色列五年计划(2017~2022)》的三大首要任务中,首先是减少社会经济差距,这也是数字以色列局由以色列社会平等部直接管辖的主要原因,该计划还被命名为以色列的“数字革命”。以色列政府认为,虽然以色列的数字创新技术层出不穷,但是数字时代尚未渗透到社会和经济的各个方面,而且不同人群享受到的数字社会和数字经济的红利不但存在巨大差距,还有被进一步拉大的危险。社会平等部的主要目标就是缩小不同人群之间利用数字手段和享受数字服务的差距,使得数字技术更好地服务于社会公平,而不是让数字技术创造更多的社会不平等。

  被称为“数字革命”的《数字以色列五年计划(2017~2022)》中,政府致力于为地理和社会的边缘人群提供远程获取社会和公共产品的机会。例如,通过远程学习,让边缘地区的学生免费享受全国最好老师的课程;通过住房市场的数字化工作来简化住房产业链,降低低收入群体享有住房服务的费用;数字以色列局还和内政部合作,在以色列内格夫沙漠东部地区成立第一个数字社区——Netgev,并将其作为推进地方政府数字化的样板工程。该地区有12个犹太和阿拉伯的县级政府,这些政府已经在2019年实现了统一的数字化办公,持续为当地居民提供健康、教育和创业方面的数字服务。

  《数字以色列五年计划(2017~2022)》的第二大任务是实现国民经济的长期增长,这既是该计划的实现手段,也是该计划的最终目的。数字经济的发展是确保以色列经济竞争力的必要基础和重要手段,有助于进一步做大“经济蛋糕”,从而提高国民生活水平,创造高质量的就业机会,改善社会整体福利。数字以色列在经济领域的主要职能是加大政府财政资金对于民间资本的示范带头作用,引导更多资本支持数字经济产业的发展。以色列在数字经济增长方面的主要目标有:(1)创造国家性收益,包括提高GDP、提高生产率、提高国民生活质量、创造更多就业岗位等;(2)建设行业增长引擎,包括加快推进网络技术、大数据、数字医疗、数字教育、智慧城市等领域的发展;(3)发展核心竞争力,包括人力资本、教育、基础设施等方面的竞争力。

  随着2020年年初新冠肺炎疫情在以色列的暴发,数字化转型成为所有以色列企业,特别是中小企业生存的必然道路。同时为了防止中小企业倒闭带来的失业人口激增,以色列政府也积极介入,在免除中小企业部分税负的同时,为经营性中小企业每家平均提供1.6万新谢克尔(约3.2万元人民币)的培训和技术升级补贴,帮助该类企业建立线上商店、线上支付渠道等数字营销系统,并提供培训课程,从而加快传统商业企业的数字化转型。

  《数字以色列五年计划(2017~2022)》的第三大任务是建设智能和友好的政府。以色列政府致力于将数字技术和数字工具引入教育、卫生和社会服务等由政府提供的社会公共品领域,在提高政府效率,减少官僚作风的同时为公民提供更加便捷和友好的服务,从而提升公民的总体生活水平和生活质量;此外,利用数字工具简化公共部门的办事流程,既能够减轻官僚负担,节省大量的政府开支,还可以减少开办企业的繁文缛节,把以色列建设成“商业友好型”国家。

  数字技术还有助于建设“开放型政府”,降低公众参与政府事务的门槛,从而进一步建设以色列民主社会。普通民众参与政府的决策过程不但提高了政府的透明度,同时提升了民众对于政府的归属感和信任度,最终提高民众对公共部门的满意度。截至2020年年底,以色列政府已经在线推出了至少400种数字化政府服务项目,并将所有政府部门,包括27个国家部级单位、43个司局级单位、中央银行和研发部门的服务统一到政府服务聚合网站(www.gov.il)上,使政府的服务透明度和服务效率上了一个新台阶。此外,以色列要求所有政府部门取消传真服务,为民众提供线上沟通服务。

  以色列数字经济的核心产业

  以色列的信息和通信技术产业是该国发展数字经济的基础和最大优势,历史上的地缘政治需求曾是该国发展信息和通信技术的最初推动力。1967年,随着第三次中东战争的爆发,原属法国殖民地的北非阿拉伯国家联合起来要求法国对以色列进行武器禁运,这也催生了以色列进行武器自研的需求,防止被其他国家在技术上“卡脖子”。以色列国防军早期的研发工作集中在军用通信设备、精密装备的软件操控系统、模拟训练系统等,这些研发工作为以色列的信息和通信技术产业培养了大批人才,也为相关技术的军用转民用奠定了基础。从20世纪60年代后期开始,以色列政府投入大量资金研发国防军工设备,其中很大一部分技术储备与信息和通信技术相关。在20世纪70年代以后,国防军事技术研发由军工部门扩展到各大高校和工业集团的独立研发部门,以色列产业发展形成了重金投入研发的惯例。在经合组织国家中,信息和通信技术产业的研发投入占研发总投入的平均比重是21%,这一比重在以色列高达79%,高出经合组织平均水平的近3倍,体现了以色列对信息和通信技术研发的一贯重视。

  除了军工研发这一内生变量对于以色列信息和通信产业研发能力的推动作用,跨国公司大量进入以色列并开设研发中心是该产业研发能力提升的最重要外生变量。最先进入以色列并开设研发分部的公司是英特尔。20世纪90年代之后,欧美主流科技公司井喷式进入以色列设立研发中心,其中美国科技公司有300多个,约占所有外国研发中心数量的55%,最具代表性的除了英特尔,还有IBM、谷歌、思科、摩托罗拉、亚马逊、脸书、苹果等公司。进入以色列的外国科技公司以信息和通信产业为主,主要目的是利用以色列高质量和相对廉价的高科技人力资源从事研发和产品设计等高智力活动。以色列众多外国研发中心确保了该国在信息和通信产业为代表的高科技产业中与世界领先水平保持同步,并通过人才的外溢效应促使更多信息和通信产业创业公司不断涌现。

  以色列信息与通信产业迅速发展的另外一个原因是众多专注于该产业孵化与投资的孵化器和创业投资基金;此外,政府推陈出新的产业扶持政策,高等院校成熟的技术转移转化体系,都在很大程度上塑造了以色列信息与通信产业的生态圈,使得新的技术应用领域不断被发掘,新的创业公司成批涌现。

  虽然以色列人口只占世界人口的0.1%,但是在2019年却吸收了全球19%网络安全领域的投资。2020年,以色列获得的约100亿美元创业风险投资中有70%投向了和数字经济有关的产业。

  电信行业

  以色列电信行业既是数字经济最大的单一产业,也是最重要的数字基础设施行业。以色列电信行业的蓬勃发展始于1985年国营电报电话公司Bezeq的私有化改组,之后陆续有近20家电信公司涌现,经过相互之间的并购重组最终在2012年前后形成了以6家上市公司为核心的电信产业矩阵。在电信技术方面,以色列电信行业在 WiMAX、VoIP 和 TDMoIP 等协议的开拓性开发方面一直处于全球领先地位。

  半导体产业

  半导体产业是以色列最具国际声誉的数字产业,也是以色列被称为“中东硅谷”的主要原因。以色列的半导体产业发展源于1974年英特尔在北部城市海法建设研发中心。以色列还有超过20家活跃的国际半导体公司,包括飞思卡尔半导体、英飞凌、Vishay、英特尔、高通、英伟达、苹果、博通、三星、CEVA、Marvell、KLA-Tencor、德州仪器、LG、日立和 KLA-Tencor等。几乎所有世界领先的半导体公司都在以色列设有研发中心,通信领域的摩托罗拉基带芯片、传感领域的德州仪器蓝牙芯片、PC领域的英特尔高端处理器、存储领域的Sandisk闪存芯片等均在以色列研发。其中,美国是以色列最大的半导体制造设备出口国。外国半导体公司的大量进驻帮助以色列发展出一批优秀的本土半导体公司。

  软件企业

  以色列数字经济生态中有超过一半的公司是软件企业。以色列的软件产业从20世纪80年代开始起步,刚开始主要为军事和工业企业做工业配套软件研发,之后扩展到为个人电脑主板芯片、手机各类终端产品提供操作和应用支持。在2007年第一代iPhone发布开启移动互联网新时代以后,以色列软件产业进入全新发展阶段,以移动互联网的商业、消费和娱乐为代表的应用类软件公司成为以色列的主流软件企业。此外,随着大数据和智能终端引领的万物互联时代的到来,以色列软件业进一步扩展到IT安全、网络安全解决方案、云计算、商业智能、区块链、虚拟化(AR、VR、MR)、电子政务、企业互联网应用、工业互联网应用等方面。软件产业已经和互联网科技、人工智能等深度融合,不再是单一行业,而是赋能所有数字经济产业的基础产业。

  人工智能

  在人工智能领域,以色列的初创公司数量和成熟公司数量方面都仅居于美国和中国之后。2019年以色列总理内塔尼亚胡专门建立了一个由学术界、产业界和政府相关部门联合成立的人工智能发展委员会,下设15个分委员会,确保人工智能赋能不同的产业领域。以色列政府承诺每年对人工智能领域进行10亿~20亿新谢克尔(约20亿~40亿元人民币)的投资,确保以色列在这一领域的世界领先地位。

  网络安全

  在网络安全领域,以色列拥有全球领先的技术储备和人才储备,在公司安全、数据安全、网络攻击分析与防御、云安全、身份识别、反欺诈等领域涌现出一大批优质企业。由于所处的地缘环境极其特殊,以色列政府在1997年就设立了网络安全协调委员会用以协调政府不同部门的网络安全防卫问题,之后在2002年、2010年和2012年进行了政府网络安全事务的升级,并最终在2014年成立国家网络安全局负责协调国家网络安全和网络安全产业发展。

  数字医疗

  以色列另一个全球领先且发展迅猛的数字经济领域是数字医疗,在远程操控软件开发、人工智能、网络安全、人机交互、虚拟技术、IT继承、物联网等领域的全方位技术优势是该国发展数字医疗的重要技术基础。此外以色列还拥有世界上最为先进的公共医疗系统、药物研发能力、医疗器械的设计和制造能力,这些都为以色列数字医疗产业的发展提供了肥沃土壤。

  以色列数字经济发展道路的借鉴意义

  以数字经济发展为主要手段的“数字革命”正在影响整个世界,中国也不例外。中国信息通信研究院发表的《中国数字经济发展白皮书(2021年)》显示,2020年中国数字经济规模达到39.2万亿元,占GDP比重为38.6%,同比名义增长9.7%,数字经济在逆势中加速腾飞,有效支撑了疫情防控和经济社会发展。从体量和占GDP的比重来看,中国数字经济都在以色列之上,但是以色列在数字经济的发展质量、与各传统产业的融合以及赋能程度、国际化程度等方面仍然领先中国,以色列的发展道路和发展经验值得中国认真学习。

  第一,以色列政府对于发展数字经济和数字社会的态度是把公平放在第一位,值得中国学习。以色列政府从2013年12月推出《以色列政府第1046号决议》就确立了发展数字经济和建设数字社会的国家战略,并在2015年创建数字以色列局确保有专门的政府部门来推进这一战略。以色列政府首先考虑的是避免数字经济和数字社会发展可能造成的“数字鸿沟”,从而在强“数字居民”和弱“数字居民”中创造新的不平等,故此政府把数字以色列局置于社会平等部管辖,在数字发展的过程中首先突出公平性,其次才是发展的速度和质量。中国同样存在数字经济发展中的“数字鸿沟”问题,而且更为明显。在城市和农村,中老年群体和青少年群体,受教育程度高的群体和受教育程度低的群体之间,对数字经济和数字社会的接受程度差距较大,如果一味追求发展速度,可能制造新的不平等,让更多公民被数字社会所边缘化,这将背离我国发展数字经济和建设数字社会的初衷。以色列在数字经济和数字社会中兼顾公平的具体政策措施和经验值得中国借鉴。

  第二,以色列在发展数字经济和建设数字社会中的开放态度值得中国学习。20世纪80年代私有化改革以后,以色列一直是一个较为开放的自由经济体,在外商投资本土企业、并购本土企业、在本土设立研发中心和雇用本地杰出技术人才方面,以色列基本不设置太多限制措施,外国产业资本和金融资本的大举进入也为以色列带来了与以色列本土科技产业配套的先进技术和管理经验,并通过技术和人才的外溢效应催生了以色列本土科技产业,特别是数字产业的发展。中国虽然在数字经济发展过程中遭到欧美国家的诸多限制和技术转移禁令,但是仍然需要以积极和开放的心态对外国资本和外国公司持欢迎态度,甚至主动邀请一批有国际竞争力的企业投资中国的相关产业。在数字经济时代资金的重要性有所下降,但是外国资本仍然有较高的投资附加价值,需要中国商务部、外汇投资管理局等部门进行科学引导,让更多外资进入中国相关数字经济产业,实现双赢。这也是中国新时代坚持“双循环”发展战略的内在要求。

  第三,中国需要学习以色列加快建设全体公民的数字化健康档案。从2021年1月到3月,以色列在3个月时间内完成了对全民的辉瑞疫苗接种,疫苗覆盖率达到总人口的92.46%,基本实现全民免疫,并在4月开始重启经济。以色列在全世界第一个完成对全民新冠疫苗接种的成就源自以色列在20世纪90年代就已经构建的全民医疗保健系统,每个人都拥有数字化的健康纪录,因此容易统计数据,加上政府还建设了提供疫苗的基础设施和物流系统,分布在全国各地,进一步帮助了疫苗的快速运送和接种程序。此外,以色列政府推出了疫苗护照鼓励民众接种,正是上述数字化管理措施让以色列成为世界上第一个依靠普种疫苗全民免疫的国家。中国的抗疫表现在全球已属优秀,但是在全民数字化健康档案、疫苗快速渗透方面仍然可以借鉴以色列。

  第四,以色列在建设数字人才和数字学习平台,并以此推动商业部门与政府职能部门深度融合方面的做法值得中国借鉴。以色列政府以开放心态打通了商业部门与政府职能部门的联系,充分意识到政府部门在学习数字经济与数字技术方面的滞后性,开创性地在每一个政府部门设置了“首席数字官”这一职位,并鼓励商业部门和民间机构的专家来出任这一职务,这种做法去除了政府与数字产业之间的壁垒,让数字产业前沿的科技与应用能更快引入政府职能部门。同时,数字以色列局还牵头成立了开放的数字学习平台Campus IL,允许每个以色列人连接到这个平台进行定制化个人学习。该平台由以色列各个领域最好的专家进行线上免费授课,授课专家来自以色列学术机构、政府部门和国防军。现在该平台提供约170门课程,涵盖了几乎所有领域,而且还在持续增加。截至2021年年初,已经有约150万名以色列人参与了该项目,22万人注册了至少1门课程。这个学习平台正在成为以色列国民实现终身学习的重要渠道,值得中国借鉴并推出本国版本的利国利民的数字项目。

  本文摘自《以色列蓝皮书:以色列发展报告(2021)》——《以色列的数字经济及其借鉴意义》,作者:朱兆一。有删选。

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