超大城市公共数据运营的治理完善路径

来源：皮书数据库 作者：杨惠琪 胡宇童 发布时间：2025-06-18

（一）以国家立法明确界定公共数据概念

  为了建立高效稳定的公共数据授权运营规范体系，统一划定授权运营的数据范围，有必要从主体要素和行为要素出发完善公共数据概念顶层设计，指导各地公共数据授权运营治理工作的开展。

  超大城市地方立法大多将公共数据的主体要素界定为“国家机关+经依法授权具有管理公共事务职能的组织+某些公共领域的公共企业事业单位”，而企业在经营公共服务性质业务时形成的有关公共利益的数据兼具公私属性，是否应当将该部分数据投入授权运营存在争议。本报告认为，企业在经营公共服务性质业务或运营政府特许经营项目，形成涉及公共利益的数据时，占用了一定社会公共资源。为了充分挖掘公共数据赋能经济社会发展的潜在价值，有必要扩大授权运营的“数据池”，将企业经营上述项目形成的涉及公共利益的宏观数据，经过脱敏脱密处理后纳入授权运营的公共数据范围，用于行业分析和数据产品开发。

  目前，各地政策文本对公共数据产生方式的规定尚不具体，主要包括“收集、获取、制作、处理”等模糊性规定，并未明确公共数据的行为要件。授权运营的公共数据主要有两类产生途径，一是通过收集和获取直接产生，二是经由制作和加工衍生形成。实践中，关于公共数据主体在履行职责和提供公共服务过程中利用原始数据加工处理形成的数据能否对外授权运营存在争议。《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》指出，要建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，支持数据处理者依法依规行使数据应用相关权利，促进数据使用价值复用与充分利用，促进数据使用权交换和市场化流通。由此可见，政府以推进数据要素市场化配置、充分释放公共数据价值的开放性态度为数据立法的理念基调。因此，公共数据主体基于合法合规授权和利用形成的二次加工数据，也属于授权运营的公共数据范畴。

（二）强化授权运营流程规范设计

  公共数据授权运营地方治理需要围绕组织架构、授权政策、技术基础设施等方面加强运营管理规范体系建设，明确授权运营各参与方的职能配置和权责划分。

  公共数据授权运营的组织架构涉及数源部门、数据主管部门、数据运营单位、平台建设主体、市场用户五方角色。数源部门负责公共数据的收集、存储、传输等，确保授权运营的公共数据安全、合法、合规。数据主管部门指导和监督公共数据运营活动，负责数据安全检查和运营绩效考核评估等，大多数数据主管单位也是与运营单位签订授权运营协议的授权主体。在数据主管部门的监管框架内，数据运营单位对授权数据进行加工处理，并开发出面向市场需求的数据产品或服务。平台建设主体负责公共数据运营平台的构建和维护，使平台发挥数据汇聚、存储、接口、交易结算等功能。市场用户通过购买符合自身数据需求的数据产品或服务，直接赋能特定场景数字化转型与创新发展。

  为了平衡数据安全与价值开发，地方立法需要制定区分应用场景、数据类型和数据敏感度的数据分类分级授权政策。政府可以根据数据的重要性、敏感性、被危害程度等因素划分对应的保护等级，结合相关行业标准适用不同程度的数据开放与授权幅度。针对不同类别和保护等级的公共数据，政府可以根据数据的使用频率和规模设置不同的数据使用价格。 技术基础设施是决定公共数据运营实际质量的关键，地方治理需要完善技术基础设施建设的规范标准。技术基础设施核心组件包括数据目录和元数据管理、数据交换和API接口、用户身份认证和访问控制、数据脱敏和匿名化处理等，政策制定机构可以通过组织专家座谈会的形式吸纳专业数据技术人员参与技术标准规范制定，为数据运营、维护、管理搭建坚实的技术平台。

（三）完善公共数据授权运营收益分配机制

  公共数据授权运营收益分配不应聚焦公共数据财产权的归属，而应根据数据价值的产生路径讨论具体的分配机制。

  公共数据授权运营形成的面向市场的数据产品和服务主要由三方价值构成。第一，基于“数据原发者理论”，来源于个人的公共数据有自然人创造数据的基础性价值；第二，数源部门在公共数据的开放和授权中支出数据平台建设维护成本，公共数据汇集、存储、传输成本；第三，数据运营单位对被授权使用的公共数据投入运营资金和创造性劳动，提供公共数据的增值性服务。对“数据原发者”的利益分配来源于数据产品和服务的政府财政税收，以及公共数据开发利用对经济社会发展的赋能效应；数源部门的利益补偿来自授权运营单位数据使用费的缴纳；数据运营单位则通过数据产品和服务的市场化交易获得收益。公共数据授权运营收益分配机制设计应当综合考虑各主体对数据价值的投入和贡献，力求达到各方利益的平衡。

  一方面，为了补偿数源部门的成本支出，调动其参与数据开放与授权运营的积极性，有必要由数据运营单位向政府支付有偿使用公共数据的费用。但为了不给运营单位造成过大经济压力，鼓励其将更多资金投入数据创新性开发，形成高价值数据产品和服务，推动民营经济转型和社会高效能治理，需要将公共数据使用费控制在数据治理成本范围内。另一方面，为了兼顾数据运营单位的利润收益与公共数据开发的社会效益，需要采用在政府监督指导下的数据产品和服务市场化定价模式。

（四）健全公共数据授权运营安全监管体系

  公共数据涉及大量个人隐私与社会安全敏感信息，超大城市地方治理须探索兼顾数据安全与治理效能的公共数据授权运营监管进路。

  第一，各地要加强数据安全协同监管。数据具有跨地域跨领域高速流动的特性，而不同区域对数据运营的监管规范标准不一，国家也未搭建公共数据授权运营统一监管平台，不利于落实公共数据流通全生命周期的质量管控。在构建公共数据授权运营的安全监管体系过程中，要统筹规划、因地制宜，解决共性问题，协调地域差异。各地政府要探索建立公共数据授权运营安全监管协同合作机制，鼓励地区、行业、组织等不同层级制定统一管理标准规范。

  第二，各地政府可以探索构建政府主导下的多元监督体系。数据运营具有高技术性与强专业性，政府可以吸纳数据行业专家参与订立公共数据汇集、存储、传输、授权、链接、加工处理、交易等各环节的技术标准，并辅助政府进行公共数据授权运营全流程技术安全监管。同时，行业自律组织监管也是公共数据运营多元监督体制的重要组成部分，有助于在授权运营单位内部营造良好的自律管理生态。

  第三，地方政府要探索“包容审慎”监管模式。公共数据授权运营属于数字经济领域的新产业、新业态和新模式，政府要严格把握监管权力边界，在保障数据安全的同时，不抑制运营单位的创新性探索动力。各地政府要积极推进公共数据授权运营试点，建立安全容错机制，及时总结试点工作监管经验，并将其融入监管政策总体规划。地方数据安全治理要推动构建技术监管体系，制定数据风险应急预案，以技术手段及时监测运营安全风险并阻止损害扩大，对运营单位未触发风险预警的运营行为适当降低监管强度。

——摘自《中国地方立法报告（2024）》